我國針對城市各類場地污染的識別與治理起步較晚，相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)基礎(chǔ)較為薄弱。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于潛在的污染直接影響轉(zhuǎn)型利用的市場價(jià)值，不少土地所有者和開發(fā)商對真實(shí)污染狀況諱莫如深。哪些地方是土壤污染重災(zāi)區(qū)?同濟(jì)大學(xué)教授、上海城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會副會長于一凡給出了答案。

土壤污染狀況諱莫如深重災(zāi)區(qū)分布知多少

“由于長期以來缺乏有效的污染防治手段和相應(yīng)監(jiān)控，許多生產(chǎn)活動造成了土壤、地下水污染。”6月2日，同濟(jì)大學(xué)教授、上海城市規(guī)劃行業(yè)協(xié)會副會長于一凡說。

她介紹，以工業(yè)生產(chǎn)、交通物流、市政設(shè)施等為代表的產(chǎn)業(yè)類用地是具有較高污染風(fēng)險(xiǎn)的存量用地，其再利用活動需要通過建立完善的登記、評估、修復(fù)和審核流程進(jìn)行環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)控制。但目前各方對于場地治理導(dǎo)致二次污染的風(fēng)險(xiǎn)缺乏防范。

大量產(chǎn)業(yè)遺存地上建商品房

于一凡介紹，中國近代的工業(yè)化起步于半封建、半殖民地時(shí)代，新中國成立以后“變消費(fèi)性城市為生產(chǎn)性城市”的發(fā)展方針促使眾多中國城市加速工業(yè)化進(jìn)程。

她說，從全國范圍來看，從珠三角制造基地到東北老工業(yè)基地，從東部沿海城市到三線建設(shè)時(shí)期發(fā)展的城市，鋼鐵、化工等環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)高的重工業(yè)遍布全國各地。

從城市范圍來看，無論在城市中心區(qū)還是郊區(qū)均有大量產(chǎn)業(yè)用地分布，其中不乏化工、造紙、冶金等環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)較高的產(chǎn)業(yè)。由于長期以來缺乏有效的污染防治手段和相應(yīng)監(jiān)控，許多生產(chǎn)活動造成了土壤、地下水污染。

同時(shí)，由于長期堆放危險(xiǎn)品，從事工業(yè)原料、產(chǎn)品等存放和運(yùn)輸，也使部分鐵路沿線、物流棧場成為遭受污染的重災(zāi)區(qū)。此外，缺乏防護(hù)措施的垃圾堆放和傾運(yùn)碼頭等對城市生活空間與岸線埋下的污染隱患也不容小覷。改革開放初期遍地開花的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)更是造成了城鄉(xiāng)環(huán)境的整體惡化，形成的癌癥村、白血病村令人扼腕。

于一凡說，自1980年代以來，北京、上海、廣州等大城市就已經(jīng)開始調(diào)整舊城核心區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)用地，由于騰退土地中不少占據(jù)良好區(qū)位，居住、商業(yè)、商務(wù)和創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等往往成為再利用的首選功能。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，北京市75%產(chǎn)業(yè)遺存再開發(fā)為居住用地，上海市轉(zhuǎn)為居住用地的產(chǎn)業(yè)遺存比例也近60%。于一凡說，上海2040年空間發(fā)展戰(zhàn)略提出了未來城市建設(shè)用地零增長的目標(biāo)，內(nèi)涵式發(fā)展的機(jī)遇將主要來自市域范圍內(nèi)800平方公里原產(chǎn)業(yè)用地。

“不難想見，一旦未經(jīng)處理的污染場地被直接納入再開發(fā)，甚至用于養(yǎng)老院、幼兒園、住宅區(qū)等功能，后果將何其嚴(yán)重。”于一凡說。

產(chǎn)業(yè)遺存地污染物危害大

于一凡介紹，產(chǎn)業(yè)遺存的污染危害是多方面的。首先，污染物影響場地土壤、水體等的環(huán)境品質(zhì)，進(jìn)而破壞區(qū)域生態(tài)平衡，使場地與周邊生態(tài)環(huán)境發(fā)生惡化。其次，污染物通過水體、土壤、空氣、植物等介質(zhì)與暴露的受眾人群接觸，可對人體造成直接的健康危害。兩者均不易察覺，但往往同時(shí)存在，且貽害無窮。

研究顯示，產(chǎn)業(yè)遺存地可能含有的污染物大致可分為無機(jī)物污染和有機(jī)物污染。其中無機(jī)物污染可進(jìn)一步劃分為重金屬污染與其他無機(jī)物污染。冶金廠、鋼鐵廠等重工業(yè)以及涂料、油漆等化工業(yè)易造成包括鉛、砷、汞、銅、鎘等為代表的重金屬污染，對暴露人群可能造成蛋白質(zhì)和酶活性減弱，在器官中過量堆積則進(jìn)一步造成器官功能退化和各種疾病，如水俁病、腎功能衰竭等。

其中最為常見的鉛污染具有較強(qiáng)的神經(jīng)毒性，不僅會妨礙幼兒生長、造成兒童腦損傷，嚴(yán)重的甚至?xí)?dǎo)致死亡。磷肥廠、煉焦廠、化工廠等則是造成有害元素氧化物、硫化物、鹵化物等其他無機(jī)污染物的主要產(chǎn)業(yè)，具有致畸性、致癌性和致突變性等危害。許多產(chǎn)業(yè)遺存可能兼有多種類型的污染物。

于一凡介紹，產(chǎn)業(yè)遺存可能具有的污染通常以兩種形式存在：第一種是場地內(nèi)殘留的固體工業(yè)廢棄物、污水、有沉淀物和污泥的水塘、可感知的廢氣，以及地上或地下的儲油罐、變壓器、污水處理設(shè)施、生產(chǎn)運(yùn)輸設(shè)備等基礎(chǔ)設(shè)施;

另一類來自生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的污染物，經(jīng)由各種途徑遷移至土壤與地下水，殘留在內(nèi)部場地和建筑結(jié)構(gòu)中，甚至影響到鄰近的河流、濕地、沼澤或綠地等周邊整體環(huán)境，但場地并沒有顯著的污染跡象。

于一凡介紹，這些污染物通常具有隱蔽性強(qiáng)、造成后果緩慢顯現(xiàn)和不易清除三方面特點(diǎn)，若不采取全面、深入的環(huán)境評估，產(chǎn)業(yè)遺存的污染往往難以被及時(shí)發(fā)現(xiàn)和徹底清除。

開發(fā)商對污染狀況諱莫如深

“由于未能形成針對產(chǎn)業(yè)遺存再利用的預(yù)先環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評估和場地清理后的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)復(fù)核機(jī)制，加之城市規(guī)劃與環(huán)境保護(hù)部門之間缺少溝通與協(xié)調(diào)，不少被污染場地未經(jīng)處理便得到再次開發(fā)并投入使用。”于一凡說，規(guī)劃管理部門對產(chǎn)業(yè)遺存的污染歷史缺乏了解，即使意識到潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)也苦于缺乏技術(shù)依據(jù)，難以做出合理的功能規(guī)劃和空間安排。

她舉例說，如以精細(xì)氟與電鍍添加劑為主要生產(chǎn)內(nèi)容的某市化工廠，長期的生產(chǎn)過程中所產(chǎn)生的重金屬與有機(jī)物等混合污染物嚴(yán)重污染了場地。2007年該廠停產(chǎn)并作為居住用地進(jìn)行了出讓。2008年7月，在缺乏環(huán)評報(bào)告的情況下某房地產(chǎn)項(xiàng)目獲得規(guī)劃審批開始在工廠舊址上施工。

2009年3月，補(bǔ)充編制的環(huán)評報(bào)告確認(rèn)其存在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，于當(dāng)年7月責(zé)令停止建設(shè)并進(jìn)行污染治理。而此時(shí)包括幼兒園在內(nèi)的住宅區(qū)開發(fā)已基本完成。

于一凡介紹，我國針對城市各類場地污染的識別與治理起步較晚，相應(yīng)法律法規(guī)建設(shè)基礎(chǔ)較為薄弱。同時(shí)，規(guī)劃、建設(shè)部門與環(huán)保部門之間缺乏有效互動，致使污染發(fā)現(xiàn)與治理滯后于開發(fā)建設(shè)。數(shù)據(jù)顯示，我國污染場地及周邊用地的環(huán)境問題已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)重。根據(jù)2014年公布的首次全國土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)，34.9%的工業(yè)廢棄地調(diào)查土壤點(diǎn)位存在污染物超標(biāo)，29.4%的工業(yè)園區(qū)樣本土壤點(diǎn)位存在污染，而重污染企業(yè)用地及其周邊樣本土壤點(diǎn)位污染超標(biāo)率更是高達(dá)36.3%。此外固體廢物集中處理處置場地、采油區(qū)、采礦區(qū)的超標(biāo)率均超過20%。

于一凡說，長期以來，公眾對環(huán)境污染的理解大多聚焦于水污染、大氣污染、噪聲污染等，對場地污染的危害則后知后覺，其中除了場地污染不易被察覺的因素以外，一個(gè)重要原因是缺乏公眾意識。

產(chǎn)業(yè)遺存通過流轉(zhuǎn)進(jìn)入土地市場需要通過產(chǎn)權(quán)征收、平整拆除、規(guī)劃出讓、再開發(fā)建設(shè)幾個(gè)階段。目前，僅在土地平整、拆除階段移除外在特征明顯的污染物，對于土壤、地下水中潛藏的污染情況則缺少信息披露。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于潛在的污染直接影響轉(zhuǎn)型利用的市場價(jià)值，不少土地所有者和開發(fā)商對真實(shí)污染狀況諱莫如深。

“換土”易造成二次污染

于一凡介紹，存在污染的產(chǎn)業(yè)遺存須通過相應(yīng)的治理手段來消除或者控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，而目前相關(guān)的治理技術(shù)在我國尚處于起步階段。

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前各方對于場地治理導(dǎo)致二次污染的風(fēng)險(xiǎn)缺乏防范。常見的“換土”方式缺乏跟蹤管理，如隨意傾倒或與城市垃圾混合，極易造成二次污染。

同時(shí)，部分污染物還可能在拆除和轉(zhuǎn)運(yùn)過程中隨著建筑垃圾而轉(zhuǎn)移、擴(kuò)散，使污染物定位和污染清除工作變得更加困難。此外，治理資金缺乏保障是阻礙環(huán)境保護(hù)從原則走向?qū)嵺`的現(xiàn)實(shí)障礙。

“產(chǎn)業(yè)遺存的治理需要一筆不小的費(fèi)用，如上文提及的某化工廠污染治理成本預(yù)計(jì)達(dá)到2.8億元，對于任何組織或單位而言都是巨大的負(fù)擔(dān)。”于一凡說，缺乏整治資金容易使污染治理流于形式，質(zhì)量缺乏保障。

于一凡認(rèn)為，產(chǎn)業(yè)遺存在退出原有功能或用地權(quán)屬發(fā)生改變時(shí)，應(yīng)依照規(guī)定由具有資質(zhì)的獨(dú)立機(jī)構(gòu)開展現(xiàn)場實(shí)測并形成具有法律效應(yīng)的評估報(bào)告，對場地的遺留污染情況加以診斷，提出修復(fù)建議。對于采取部分清除方案的污染場地，還應(yīng)在進(jìn)行竣工驗(yàn)收時(shí)和使用過程中對主要污染物進(jìn)行持續(xù)監(jiān)測。

“鑒于城市功能轉(zhuǎn)型過程中會陸續(xù)出現(xiàn)更多新增產(chǎn)業(yè)遺存，摸排產(chǎn)業(yè)用地的污染情況不應(yīng)僅限于對現(xiàn)狀產(chǎn)業(yè)遺存的調(diào)查，還應(yīng)對目前仍處于生產(chǎn)、市政服務(wù)過程中的產(chǎn)業(yè)類用地進(jìn)行登記和評估，以便進(jìn)行系統(tǒng)管理。”她說。

世界上很多城市因?qū)Ξa(chǎn)業(yè)遺存的成功再利用而為城市生活注入了新的活力，如英國倫敦的碼頭區(qū)、美國紐約的SOHO區(qū)、德國的魯爾工業(yè)區(qū)，以及我國北京的798藝術(shù)街區(qū)、上海黃浦江兩岸的世博園區(qū)、廣東省中山岐江公園等。

于一凡說，“然而，在將產(chǎn)業(yè)遺存視為城市更新與轉(zhuǎn)型的機(jī)遇的同時(shí)，必須首先回答這樣一個(gè)問題：這些場地安全嗎?”