計劃2017年提請全國人大常委會審議土壤環(huán)境立法“最后一公里”，改革開放之初，有外企來中國投資設(shè)廠，買下土地后先要做土壤性質(zhì)調(diào)查。盡管當(dāng)時的中國法律并沒有要求他們這樣做，但外企的理由是：萬一有一天，中國有了土壤污染立法，污染責(zé)任分不清怎么辦?
如今，外企的擔(dān)心正逐漸變?yōu)楝F(xiàn)實。隨著今年5月“土十條”的公布，土壤污染防治法的出臺也只是時間問題。
7月14日，在武漢舉行的中國法學(xué)會環(huán)境資源法治研究方陣揭牌儀式暨“2016年度中國環(huán)境資源法治高端論壇”上，全國人大環(huán)資委法案室處長林丹告訴《華夏時報》記者，土壤污染防治法正按照計劃有序推進，初步計劃2017年提請全國人大常委會審議。
征求意見稿起草中
“有人說，土壤環(huán)境立法是在一片吶喊聲中默默前行。”林丹表示，“這方面我們還是做了很多工作的。”
公開資料顯示，2012年，土壤污染防治立法列入國務(wù)院立法工作計劃三類項目。2013年，在第十二屆全國人大常委會確立的68項立法規(guī)劃中，土壤污染防治法被正式納入第一類項目(條件比較成熟、任期內(nèi)擬提請審議的法律草案)中，由全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部負(fù)責(zé)起草工作。
按照全國人大常委會提出的任務(wù)、時間、組織、責(zé)任“四落實”要求，全國人大環(huán)資委于2013年成立了立法領(lǐng)導(dǎo)小組，由原湖北省委書記羅清泉擔(dān)任組長。為了促進起草工作的順利推進，全國人大環(huán)資委又牽頭成立了由國家發(fā)改委、環(huán)保部、國土部、農(nóng)業(yè)部、住建部等組成的部門聯(lián)席會議和工作組，基本上每個月都開一次會。
林丹表示，目前立法領(lǐng)導(dǎo)小組主要做了4件事，分別是：開展土壤污染防治專題調(diào)研、聽取專題講座、起草征求意見稿和推動地方性法規(guī)的制定。
“全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)高度重視，陳昌智和沈躍躍兩位副委員長都曾親自帶隊，奔赴山東、遼寧、河南、湖南、福建等地進行調(diào)研。”林丹說，“我們自己也去過江蘇、山西、四川、湖北、廣東、重慶等地調(diào)研。”
在前期，全國人大環(huán)資委委托環(huán)保部起草了一個土壤污染防治法草案的建議稿，隨后又邀請國務(wù)院11個部門和專家學(xué)者召開座談會，聽取相關(guān)意見，并進行專題論證。在草案稿和專題論證的基礎(chǔ)上，全國人大環(huán)資委目前正在起草征求意見稿的草案。
環(huán)保部政策法規(guī)司司長馮志剛也表示，2013年年底，全國人大環(huán)資委正式委托環(huán)保部起草草案的建議稿。2014年12月，環(huán)保部向全國人大環(huán)資委報送了草案建議稿。
“下一步，環(huán)保部將在環(huán)資委的統(tǒng)一部署安排下，開展相關(guān)調(diào)研、論證和修改工作，力爭土壤污染防治法早日出臺。”馮志剛說。
此外，由于土壤污染防治與大氣、水污染防治相比基礎(chǔ)薄弱，屬于“平地起高樓”，所以全國人大環(huán)資委還在積極推動地方性法規(guī)的制定，建議湖南、湖北、廣東、山東、河南、吉林、福建7個省份先行探索。
今年2月1日，湖北省十二屆人大四次會議表決通過了《湖北省土壤污染防治條例》，成為第一個地方性土壤污染防治法規(guī)。武漢大學(xué)環(huán)境法研究所所長秦天寶告訴《華夏時報》記者，武漢大學(xué)受湖北人大委托，歷經(jīng)1年半，修改20次，形成了該條例，條例將于今年10月1日起施行。
責(zé)任主體擴大化
目前在法學(xué)界，關(guān)于土壤污染防治法的一些問題還存在爭議。
“例如風(fēng)險評估和風(fēng)險管控，技術(shù)專家對其概念的理解和范圍都不一樣。有的認(rèn)為風(fēng)險管控是一個大概念，所有的措施都叫管控;有的認(rèn)為是小概念，只有最后一個環(huán)節(jié)才叫管控。”林丹說。
秦天寶也舉了湖北省的例子，在制定“信息公開與公眾參與”章節(jié)時，一些政府部門的人和專家學(xué)者認(rèn)為土壤污染信息不適合公開，公開之后容易造成社會恐慌。但后來經(jīng)過多次討論，湖北省還是保留了這一條款。
在所有問題中，爭議最大的是責(zé)任主體問題。以建設(shè)用地為例，美國超級基金法規(guī)定的連帶責(zé)任非常廣泛，甚至連貸款給污染企業(yè)的銀行都要承擔(dān)責(zé)任，這在我國是否適用?還有農(nóng)用地，林丹表示，目前大家的共識是散戶無法承擔(dān)土壤評估、修復(fù)的責(zé)任，但大農(nóng)場是否能夠承擔(dān)?仍沒有一致結(jié)論。
“這其中，國家應(yīng)該承擔(dān)什么樣的責(zé)任?如果最后所有責(zé)任都歸結(jié)到國家的話，可能國家也承擔(dān)不了那么多。”林丹說。
中國環(huán)境資源法學(xué)研究會會長蔡守秋則認(rèn)為，政府既然在土地出讓時獲得了利益，就有義務(wù)修復(fù)土壤中的污染。在這里，土壤類似于一種產(chǎn)品，出現(xiàn)問題了可以“召回”。
中山大學(xué)法學(xué)院教授李摯萍也表示，從國際上看，土壤污染防治主體普遍存在擴大化的傾向，目的是為了通過更多途徑可以讓土壤污染有人買單。
部門協(xié)調(diào)待解決
此外，土壤污染防治法還有一些自身無法解決的問題。
湖南師范大學(xué)法學(xué)院教授李愛年表示，關(guān)于土壤保護利用，除了土壤污染防治法外還有土地管理法，這使得“一個事情”被人為分開了。這有點類似于水管理法律，水法管水量，水污染防治法管水質(zhì)。在管理機構(gòu)上，環(huán)保部門和其他部門也是各管一攤。
環(huán)境與健康管理與之類似，也是涉及到多個部門，部門之間不能聯(lián)動，各管各的，結(jié)果造成沒人管。
對此，馮志剛表示，土壤污染防治法的立法思路之一是“堅持協(xié)調(diào)原則”，要處理好與相關(guān)法律法規(guī)的關(guān)系，包括與環(huán)保法、水污染防治法、大氣污染防治法、固體廢物污染防治法，以及危險化學(xué)品安全管理條例等的關(guān)系，還要理清與土地管理法、基本農(nóng)田保護條例、土地復(fù)墾條例等相關(guān)法律法規(guī)的立法邊界，處理好與“土十條”的銜接，以及與地方立法的銜接。
