上海市環(huán)境保護(hù)局和上海市規(guī)劃和國土資源管理局日前制定并實施《上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。

“誰污染、誰治理，誰使用、誰負(fù)責(zé)”，按照《辦法》規(guī)定，上海市經(jīng)營性用地和工業(yè)用地要以“全生命周期管理，按階段監(jiān)管落實”的原則，在土地儲備、出讓、收回、續(xù)期前等階段，土地使用權(quán)人(含土地儲備機(jī)構(gòu))應(yīng)組織完成土壤環(huán)境調(diào)查評估，并向環(huán)保部門申請。經(jīng)認(rèn)定存在污染并且需要治理修復(fù)的，應(yīng)承擔(dān)土壤修復(fù)的責(zé)任和費(fèi)用，使之達(dá)到環(huán)保要求。

探索“全生命周期”之路

早在2014年，上海就開始對工業(yè)用地施行“全生命周期”管理。

上海市規(guī)劃國土資源局當(dāng)時要求，要將新增供應(yīng)的工業(yè)用地產(chǎn)業(yè)項目類、工業(yè)用地標(biāo)準(zhǔn)廠房類、研發(fā)總部產(chǎn)業(yè)項目類、研發(fā)總部通用類均納入全生命周期管理，將項目建設(shè)投入、產(chǎn)出、節(jié)能、環(huán)保、就業(yè)等要素納入合同管理，以實現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化，促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展。

比如，其中的“土地受讓人按開工、竣工、投產(chǎn)等時間決定繳納履約保證金”，業(yè)內(nèi)人士分析認(rèn)為，此項規(guī)定可以更好地督促受讓人盡早開發(fā)建設(shè)，促進(jìn)項目投產(chǎn)落地，提高土地資源利用效率。

上海當(dāng)時還建立了工業(yè)用地利用績效評估制度，分別在達(dá)產(chǎn)階段、達(dá)產(chǎn)后第3年以及今后每3年、出讓年期到期前1年等階段，對企業(yè)的土地利用績效等履約情況進(jìn)行評估，其結(jié)果將直接決定企業(yè)是否能繼續(xù)使用土地。值得關(guān)注的是，在對工業(yè)用地進(jìn)行“全生命周期”管理之際，上海就提出了“誰污染、誰付費(fèi)”的原則，要求工業(yè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、收回之前和定期評估階段，須進(jìn)行土壤地下水地質(zhì)環(huán)境質(zhì)量檢測，造成環(huán)境污染的要負(fù)責(zé)修復(fù)。

在對工業(yè)用地實施全生命周期管理的一年后，上海發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)本市經(jīng)營性用地出讓管理的若干規(guī)定(試行)》。

根據(jù)《規(guī)定》，商業(yè)、辦公、商品住宅等經(jīng)營性用地也實行全生命周期管理，將項目建設(shè)、功能實現(xiàn)、運(yùn)營管理、節(jié)能環(huán)保等經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境各要素納入合同管理，實現(xiàn)土地利用管理系統(tǒng)化、精細(xì)化、動態(tài)化。

比如，《規(guī)定》指出，出讓人應(yīng)根據(jù)控制性詳細(xì)規(guī)劃，確定出讓地塊的土地用途、混合用地建筑量比例、容積率、建筑限高、住宅套數(shù)、公共空間等基礎(chǔ)出讓條件，如明確社會停車場、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施、物業(yè)用房等公建配套設(shè)施建設(shè)要求。

這一《規(guī)定》也引入了“誰污染、誰治理”的原則并強(qiáng)調(diào)，土地出讓后，在使用過程中發(fā)生污染的，應(yīng)承擔(dān)土壤和地下水地質(zhì)環(huán)境調(diào)查、評估及修復(fù)的相關(guān)費(fèi)用。

今年，新的管理辦法出臺后，歷經(jīng)3年探索，上海環(huán)保、規(guī)土兩個部門齊抓共管，真正實現(xiàn)了工業(yè)用地和經(jīng)營性用地全覆蓋、全要素、全過程的全生命周期管理。

上海市規(guī)土局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，目前，上海土地資源極度緊缺。對土地實施全生命周期管理，有利于從源頭治理土壤環(huán)境，提高土地利用效率，促使各類企業(yè)重視土地資源，促進(jìn)城市優(yōu)秀建筑的誕生、保護(hù)和延續(xù)，提升城市整體建設(shè)品質(zhì)和服務(wù)管理功能。

環(huán)保、規(guī)土齊抓共管

全生命周期管理土壤環(huán)境，就是以提高土地利用質(zhì)量和效益為目的，以土地出讓合同為平臺，對項目在用地期限內(nèi)的利用狀況實施全過程動態(tài)評估和監(jiān)管。

上海此次出臺管理辦法，整合環(huán)保局、規(guī)劃和國土資源管理局兩個職能部門共同負(fù)責(zé)?！掇k法》規(guī)定，上海市環(huán)保局負(fù)責(zé)制定和完善經(jīng)營性用地和工業(yè)用地全生命周期管理土壤環(huán)境保護(hù)管理制度和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，加強(qiáng)場地環(huán)境評審專家?guī)旃芾恚约巴寥拉h(huán)境調(diào)查評估、治理修復(fù)等從業(yè)單位管理。

新《辦法》將對土地儲備、續(xù)期與收回進(jìn)行分類管理。比如，《辦法》指出，對需儲備的經(jīng)營性用地和工業(yè)用地，原土地使用權(quán)人應(yīng)組織開展土壤環(huán)境調(diào)查評估，并將調(diào)查評估材料報送所在地區(qū)(縣)環(huán)保局，經(jīng)環(huán)保部門認(rèn)定存在污染并需治理修復(fù)的，土地使用權(quán)人應(yīng)組織實施修復(fù)并達(dá)到環(huán)保要求。原土地使用權(quán)人可以與土地儲備機(jī)構(gòu)協(xié)商確定由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)落實土壤環(huán)境調(diào)查評估與治理修復(fù)工作，并在收儲補(bǔ)償協(xié)議中明確相關(guān)責(zé)任義務(wù)，相關(guān)費(fèi)用在收儲補(bǔ)償款中扣除。收儲補(bǔ)償協(xié)議約定由土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)開展土壤環(huán)境調(diào)查評估與治理修復(fù)工作的，相關(guān)費(fèi)用可納入土地儲備成本。

此外，《辦法》還要求環(huán)保部門應(yīng)加強(qiáng)土壤環(huán)境日常巡查，強(qiáng)化工業(yè)企業(yè)環(huán)境監(jiān)管，防止土壤污染。而土地儲備、出讓、收回、續(xù)期等環(huán)節(jié)的土壤環(huán)境調(diào)查評估和治理修復(fù)工作成果可以作為建設(shè)項目環(huán)境影響的評價依據(jù)之一。

建設(shè)動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)

土地使用是一個動態(tài)的過程，要想在全生命周期管理中，清晰地掌握土地使用以及土壤環(huán)境的狀況，就要有一個動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，實時抓取相關(guān)數(shù)據(jù)。

目前，上海土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)已初步形成，并在完善之中。整個上海被劃分為近7000個面積1平方公里的網(wǎng)格，每個網(wǎng)格內(nèi)都設(shè)有1個監(jiān)測點(diǎn)，定期給土壤“體檢”。

其中，土壤污染防治成為生態(tài)環(huán)境監(jiān)測的重點(diǎn)。目前，上海市土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)已覆蓋全市各種土地類型。監(jiān)測指標(biāo)主要包括54項無機(jī)指標(biāo)，并計劃增加多環(huán)芳烴、有機(jī)氯農(nóng)藥等有機(jī)指標(biāo)，并按4年一次的頻率，實施覆蓋全市的監(jiān)測工作。

上海地質(zhì)調(diào)查研究院有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，覆蓋上海全市范圍的地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)也計劃于2018年建成，以便對淺層地下水質(zhì)狀況進(jìn)行長期監(jiān)控，為生態(tài)環(huán)保乃至城市安全保駕護(hù)航。

上海市規(guī)土局有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，他們將和上海市環(huán)保局、上海市農(nóng)委等部門密切合作，整合健全全市土壤、地下水環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，形成全市“統(tǒng)一監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、統(tǒng)一規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一信息共享平臺、統(tǒng)一實施政策體系”。此外，為加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)，上海市還將建立土壤和地下水環(huán)境質(zhì)量檔案，土壤和地下水的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，也將納入耕地保護(hù)內(nèi)容。

上海市政協(xié)委員崔海靈表示，環(huán)境監(jiān)測體系已搭好框架，這對摸清環(huán)保“家底”很有幫助，接下來要著重加強(qiáng)對監(jiān)測數(shù)據(jù)的分析，“通過對數(shù)據(jù)的科學(xué)研究，了解問題所在，有利于尋找解決問題的辦法”。