摘要：土壤是經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，關(guān)系人民群眾身體健康，關(guān)系美麗中國建設(shè)，保護(hù)好土壤環(huán)境是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和維護(hù)國家生態(tài)安全的重要內(nèi)容。本文系統(tǒng)梳理了20世紀(jì)80年代以來中國土壤環(huán)境管理政策發(fā)展歷程，并將其劃分為土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查、農(nóng)用地土壤污染治理、土壤污染狀況調(diào)查和試點示范、土壤污染風(fēng)險管控四個階段，提出了當(dāng)前基于風(fēng)險管控的土壤環(huán)境管理總體思路，以及土壤污染預(yù)防和保護(hù)、農(nóng)用地分類管理、建設(shè)用地準(zhǔn)入管理等主要制度具體要求。立足土壤污染防治實際和生態(tài)環(huán)境保護(hù)新形勢、新要求，分析今后一段時期中國土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，并從制度標(biāo)準(zhǔn)完善、分級分類分區(qū)差異化防控、風(fēng)險協(xié)同管控、技術(shù)創(chuàng)新等方面提出完善對策與建議。

引言

土壤環(huán)境事關(guān)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的大事。近年來，中國堅持預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先、分類管理、風(fēng)險管控的總體思路，以管控土壤污染風(fēng)險為核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得積極進(jìn)展：完成全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，初步建成全國土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng);頒布《土壤污染防治法》，發(fā)布農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，出臺一系列土壤環(huán)境管理規(guī)章，基本建立了以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理框架，深入推進(jìn)凈土保衛(wèi)戰(zhàn)[1-3]。

但長期以來經(jīng)濟(jì)發(fā)展粗放，污染物排放量較高，局部地區(qū)土壤污染風(fēng)險較高。相關(guān)調(diào)查表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，土壤總的點位超標(biāo)率為16.1%，其中耕地點位超標(biāo)率達(dá)到19.4%，部分地區(qū)土壤污染較重[4]。一些重有色金屬礦區(qū)周邊耕地土壤重金屬污染問題突出，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是鎘等重金屬[5,6]。部分學(xué)者對全國土壤污染及其健康風(fēng)險進(jìn)行評估，局部地區(qū)污染嚴(yán)重、污染程度高[7-11]。

本文通過對中國土壤污染防治發(fā)展歷程和管理制度體系的系統(tǒng)回顧，立足深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進(jìn)美麗中國建設(shè)等新形勢新要求，提出中長期土壤污染防治對策建議。

1中國土壤環(huán)境管理政策歷程

20世紀(jì)80年代，中國開始關(guān)注礦區(qū)土壤、污灌和六六六、滴滴涕農(nóng)藥大量使用造成的耕地污染等問題，逐步將土壤污染防治納入環(huán)境保護(hù)重點工作，開展了一系列基礎(chǔ)調(diào)查，出臺土壤污染防治相關(guān)管理政策，逐步建立了土壤污染風(fēng)險管控體系。根據(jù)土壤污染防治政策研究進(jìn)展，將中國土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程劃分為四個階段(圖1)。

1.1

“六五”至“八五”時期：土壤環(huán)境基礎(chǔ)調(diào)查

隨著經(jīng)濟(jì)社會迅速發(fā)展，土壤污染問題越來越受到社會關(guān)注，我國1979年頒布的《環(huán)境保護(hù)法(試行)》最早在立法中涉及保護(hù)土壤、防治污染的要求：推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。“六五”“七五”期間，相關(guān)部門在國家科技攻關(guān)項目支持下開展了農(nóng)業(yè)土壤背景值、全國土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量等基礎(chǔ)研究，編輯出版了《中國土壤元素背景值》和《土壤環(huán)境背景值圖集》;在此基礎(chǔ)上，制訂了《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》(GB15618—1995)，填補了中國土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的空白。此外，還頒布了《農(nóng)用污泥中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB4284—1984)、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB8172—1987)、《農(nóng)用粉煤灰中污染物控制標(biāo)準(zhǔn)》(GB8173—1987)等農(nóng)用地土壤污染源防控技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。

1.2

“九五”至“十五”時期：農(nóng)用地土壤污染治理

中國人口基數(shù)大，耕地面積小，對土壤環(huán)境關(guān)注的重點是提高土壤肥力、增加糧食產(chǎn)量，因此該階段土壤污染防治的重點仍然是農(nóng)用地?！秶噎h(huán)境保護(hù)“十五”計劃》提出了防止農(nóng)作物污染、確保農(nóng)產(chǎn)品安全的土壤污染防治具體措施，例如，開展全國土壤污染調(diào)查和污染防治示范，建立農(nóng)產(chǎn)品安全檢測和監(jiān)管體系;土壤污染防治要求也零散出現(xiàn)在《基本農(nóng)田保護(hù)條例》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)藥管理條例》等相關(guān)法規(guī)中。針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量管理，2001年起，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織開展“菜籃子”基地、污水灌溉區(qū)和有機食品生產(chǎn)基地土壤環(huán)境質(zhì)量專項調(diào)查工作，為農(nóng)用地土壤污染治理提供了基礎(chǔ)支撐。此外，開展了土壤污染防治與修復(fù)技術(shù)相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)研究，發(fā)布實施《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險評價基準(zhǔn)》(HJ/T25—1999)，制定了一批土壤環(huán)境監(jiān)測分析方法，有效提升了中國土壤環(huán)境管理水平。

1.3

“十一五”至“十二五”時期：土壤污染狀況調(diào)查和試點示范

該階段土壤污染防治逐漸成為環(huán)境保護(hù)工作的重點，相關(guān)政策部署相繼出臺，并開展了一系列土壤污染狀況調(diào)查、治理試點示范等工作。2008年，原國家環(huán)?？偩衷诒本┱匍_第一次全國土壤污染防治工作會議，要求切實解決當(dāng)前突出的土壤環(huán)境問題;同年6月，原環(huán)境保護(hù)部印發(fā)《關(guān)于加強土壤污染防治工作的意見》，提出開展農(nóng)用土壤環(huán)境監(jiān)測評估與安全性劃分、全國土壤污染狀況調(diào)查、土壤修復(fù)與綜合治理試點示范等具體任務(wù)。此后，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《國務(wù)院關(guān)于加強環(huán)境保護(hù)重點工作的意見》《國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃》等均對土壤污染防治提出明確要求。2013年，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護(hù)和綜合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要議事日程。

為掌握全國土壤污染狀況，2005—2013年，原環(huán)境保護(hù)部、原國土資源部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，從國家尺度上初步摸清了土壤污染狀況。“十二五”期間，開展了土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測試點，分別對污染企業(yè)周邊、基本農(nóng)田區(qū)(糧棉油)、蔬菜基地、集中式飲用水源地和規(guī)?；笄蒺B(yǎng)殖場周邊開展監(jiān)測。同時，在大中城市周邊、重金屬污染防治重點區(qū)域等開展土壤污染治理與修復(fù)試點示范。此外，原環(huán)境保護(hù)部組織開展了“污染土壤修復(fù)與綜合治理試點”專項研究，國家“863計劃”支持開展了“典型工業(yè)污染場地土壤修復(fù)關(guān)鍵技術(shù)研究與綜合示范”，實施了一批土壤污染治理與修復(fù)示范項目。

1.4

“十三五”時期：土壤污染風(fēng)險管控

2016年，國務(wù)院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，這是中國土壤環(huán)境管理領(lǐng)域的綱領(lǐng)性文件，對今后一個時期中國土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，黨中央印發(fā)《關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，將凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入污染防治三大保衛(wèi)戰(zhàn)之一。2020年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)體系及實施方案》，將土壤安全納入美麗中國建設(shè)評估指標(biāo)。

根據(jù)國內(nèi)外土壤污染防治經(jīng)驗，中國建立了以風(fēng)險管控為核心的土壤污染防治體系：出臺了《土壤污染防治法》，填補了中國土壤污染防治領(lǐng)域法律空白;出臺污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章，土壤污染責(zé)任人認(rèn)定辦法、農(nóng)用地、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控標(biāo)準(zhǔn)，以及建設(shè)用地風(fēng)險管控等系列技術(shù)導(dǎo)則，建立了“一法兩標(biāo)三部令”土壤污染防治法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系;完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點行業(yè)企業(yè)用地土壤狀況調(diào)查，基本掌握全國土壤污染底數(shù);建成覆蓋不同地區(qū)、不同類型的土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，基本摸清了耕地污染的現(xiàn)狀和空間分布。上述工作有力提升了中國受污染耕地安全利用和建設(shè)用地風(fēng)險管控水平。

2中國土壤環(huán)境管理政策現(xiàn)狀

2.1

形成以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理總體思路

土壤采取優(yōu)先保護(hù)的投入比例遠(yuǎn)低于后期風(fēng)險管控和治理成本，因此中國借鑒發(fā)達(dá)國家土壤污染防治經(jīng)驗，結(jié)合近年來土壤污染防治實踐探索，綜合考慮現(xiàn)階段土壤污染現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展實際，不同于大氣、水環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)管理的思路，形成以風(fēng)險管控為核心的土壤環(huán)境管理思路，即通過采取源頭減量、污染阻斷等措施，消除或管控土壤環(huán)境風(fēng)險，降低對周邊環(huán)境的影響[12]。土壤污染風(fēng)險管控的要求主要體現(xiàn)在四個方面：①“防”，即通過合理空間布局管控、土壤環(huán)境準(zhǔn)入等措施，預(yù)防土壤污染產(chǎn)生;②“控”，即通過企業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境管理、污染物排放控制、提標(biāo)改造升級、農(nóng)業(yè)面源污染治理等，管控土地利用過程環(huán)境風(fēng)險;③“治”，即針對污染的土壤，采取以風(fēng)險管控為主的措施，例如，農(nóng)用地農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，污染地塊禁止人員進(jìn)入、建設(shè)污染阻隔工程等;④“管”，即利用環(huán)境執(zhí)法、定期土壤環(huán)境監(jiān)測等管理手段，保障污染防治措施落實，降低土壤環(huán)境風(fēng)險。

中國土壤環(huán)境管理的目標(biāo)是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，基于風(fēng)險管控的總體思路和要求，現(xiàn)階段土壤污染防治的三大重點是防控新增污染、管控農(nóng)用地和建設(shè)用地兩大地類環(huán)境風(fēng)險，并以《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施為基礎(chǔ)，建立土壤污染防治的基本框架和政策體系(圖2)。在防控新增污染方面，建立土壤污染預(yù)防和保護(hù)制度，重點對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活三大污染源進(jìn)行管理，做好土壤環(huán)境準(zhǔn)入、過程監(jiān)管、地塊退役等環(huán)節(jié)的全過程管理;在農(nóng)用地管理方面，建立農(nóng)用地分類管理制度，即根據(jù)農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等分類實施土壤環(huán)境管理;在建設(shè)用地管理方面，建立準(zhǔn)入管理制度，開發(fā)利用的地塊必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，從而推動污染土壤的風(fēng)險管控和修復(fù)，下文也將進(jìn)行重點介紹。此外，我國還以法律形式規(guī)定了土壤污染風(fēng)險防控實施的保障機制。例如，實行統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測制度，建立覆蓋生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等的全國土壤環(huán)境監(jiān)測體系，并每十年至少組織一次土壤污染狀況普查;建立土壤調(diào)查和評估制度，對存在環(huán)境風(fēng)險的地塊開展土壤污染狀況調(diào)查和風(fēng)險評估，并實施后期風(fēng)險管控和修復(fù)等活動;建立省級土壤污染防治基金制度，解決責(zé)任主體不清晰的歷史遺留污染、專項資金投入模式渠道窄等問題。

2.2

明確了全過程防控的土壤污染預(yù)防和保護(hù)政策

土壤污染預(yù)防和保護(hù)通過加強前期土壤環(huán)境管理，減少污染物排放，顯著降低土壤環(huán)境風(fēng)險和后期治理成本，以最小投入獲得最大的環(huán)境效益。從地塊準(zhǔn)入、使用過程、地塊退役等環(huán)節(jié)，形成基于地塊全生命周期管理的全過程防控機制：在地塊準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，提出合理空間布局管控、排放有毒有害物質(zhì)的重點行業(yè)企業(yè)開展土壤環(huán)境影響評價、符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊方可進(jìn)行開發(fā)利用等預(yù)防措施;在地塊使用環(huán)節(jié)，采取土壤和地下水自行監(jiān)測、土壤污染隱患排查、提標(biāo)改造、在產(chǎn)企業(yè)風(fēng)險防控、合理使用農(nóng)藥化肥等措施，防止新增污染;在地塊退役環(huán)節(jié)，生產(chǎn)過程終止的重點行業(yè)企業(yè)用地進(jìn)入土壤調(diào)查評估和風(fēng)險管控程序，涉及生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備拆除活動的采取防止土壤污染的措施。

土壤污染源頭防控是綜合性的系統(tǒng)工程，還包括農(nóng)業(yè)投入品、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，重點保障未污染的耕地、林地、草地和飲用水水源地環(huán)境風(fēng)險。因此，建立了區(qū)域尺度的土壤污染源綜合防控制度，開展區(qū)域土壤污染源解析和監(jiān)測預(yù)警，識別土壤污染的重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點污染源，研判土壤污染變化趨勢，作為區(qū)域土壤環(huán)境保護(hù)政策、地塊尺度污染源管控策略制定的依據(jù)。

2.3

制定了基于農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的分類管理政策

長期以來，中國農(nóng)用地土壤環(huán)境管理是對照農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行超標(biāo)評價，并根據(jù)超標(biāo)倍數(shù)劃分污染等級，未考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況[13]。近年來逐漸開展農(nóng)產(chǎn)品風(fēng)險和農(nóng)用地土壤生態(tài)風(fēng)險協(xié)同評價，以保護(hù)食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目標(biāo)，出臺了農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，劃出了篩選值和管制值兩條標(biāo)準(zhǔn)線。土壤中污染物含量低于篩選值的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險低，一般情況下可以忽略;高于管制值的，食用農(nóng)產(chǎn)品不符合質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)等農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險高;土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境可能存在風(fēng)險[14]。

根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況等，中國建立了農(nóng)用地分類管理制度，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護(hù)類、安全利用類和嚴(yán)格管控類三個類別，分類實施土壤環(huán)境管理。優(yōu)先保護(hù)類農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量較好，以保護(hù)措施為主，例如將符合條件的優(yōu)先保護(hù)類耕地劃為永久基本農(nóng)田、嚴(yán)格新建可能造成土壤污染的建設(shè)項目。安全利用類農(nóng)用地存在農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險，通過采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標(biāo)風(fēng)險。嚴(yán)格管控類農(nóng)用地難以通過安全利用措施降低污染風(fēng)險，因此采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品嚴(yán)格管控區(qū)域、土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測與評價、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、輪作休耕等風(fēng)險管控措施。

2.4

形成了以準(zhǔn)入管理為核心的建設(shè)用地風(fēng)險管控和修復(fù)制度

中國逐步建立了涵蓋用地準(zhǔn)入、污染預(yù)防、調(diào)查評估、風(fēng)險管控或修復(fù)、效果評估、再開發(fā)利用等全過程的建設(shè)用地土壤環(huán)境監(jiān)管體系，并建立了建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄制度[15](圖3)。實施建設(shè)用地準(zhǔn)入管理，即開發(fā)利用的土地必須符合相應(yīng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求。經(jīng)普查詳查和監(jiān)測等表明存在土壤污染風(fēng)險、用途變更為住宅和公共管理與公共服務(wù)用地、土壤污染重點監(jiān)管單位用途變更或土地使用權(quán)變更的地塊，需開展土壤污染狀況調(diào)查;存在污染的進(jìn)一步開展風(fēng)險評估。風(fēng)險評估結(jié)果表明需要實施風(fēng)險管控、修復(fù)的地塊，納入建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄，結(jié)合土地利用規(guī)劃，采取相應(yīng)的風(fēng)險管控和修復(fù)措施，并開展效果評估及后期環(huán)境管理。

建設(shè)用地風(fēng)險管控措施包括提出劃定隔離區(qū)域的建議、土壤及地下水污染狀況監(jiān)測等，修復(fù)技術(shù)包括固化穩(wěn)定化、熱脫附、水泥窯協(xié)同處置等，通常情況下需同時采取多種管控措施。為保障建設(shè)用地調(diào)查和修復(fù)報告質(zhì)量，建立了相關(guān)報告分級評審制度，分別由地市級、省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門，組織對土壤污染狀況調(diào)查報告、風(fēng)險評估報告、風(fēng)險管控效果評估報告、修復(fù)效果評估報告等進(jìn)行評審。建立土壤污染責(zé)任人認(rèn)定制度，由土壤污染責(zé)任人實施土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù);土壤污染責(zé)任人無法認(rèn)定的，土地使用權(quán)人實施風(fēng)險管控和修復(fù)。

3中國土壤環(huán)境管理發(fā)展趨勢

中國雖然初步建立了基于風(fēng)險管控的土壤環(huán)境管理制度體系，但是由于土壤污染防治起步較晚、基礎(chǔ)薄弱，土壤污染防治制度體系、協(xié)同監(jiān)管機制、風(fēng)險管控技術(shù)體系、多元投入機制等仍不健全[16]。在實現(xiàn)2035年美麗中國建設(shè)目標(biāo)愿景下，土壤環(huán)境管理將逐步從管控風(fēng)險向促進(jìn)土壤生態(tài)系統(tǒng)改善和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變，不斷推動依法治土、科學(xué)治土、系統(tǒng)治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。

3.1

提高風(fēng)險管控措施的針對性和有效性

中國從國家層面初步建立了基于不同地類的土壤污染風(fēng)險分級分類的差異化防控制度，但是土壤污染具有明顯的區(qū)域特征，“一刀切”的管理模式難以適應(yīng)不同區(qū)域管控要求。因此，今后土壤環(huán)境管理的重點是提高土壤環(huán)境管理措施的可操作性、科學(xué)性和有效性。例如，對于當(dāng)前污染問題突出、社會廣泛關(guān)注的有色金屬礦區(qū)，與再開發(fā)利用的建設(shè)用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染擴(kuò)散為主，后者重點關(guān)注使用過程環(huán)境風(fēng)險，因此需根據(jù)地塊用途因地制宜設(shè)計管控技術(shù)體系。另外，土壤污染風(fēng)險管控一般不能徹底消除環(huán)境風(fēng)險，分類識別、長效監(jiān)管也是推動管控措施有效落實的重要手段。

當(dāng)前，中國已完成了土壤污染狀況詳查，基本查明了農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤環(huán)境風(fēng)險，為實施精細(xì)化管理奠定了基礎(chǔ)。下一步需從分區(qū)管理制度設(shè)計、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、管控措施適宜性評價等方面完善管理體系，依據(jù)區(qū)域、行業(yè)、污染物、種植結(jié)構(gòu)等，不斷完善風(fēng)險分級分類分區(qū)管理相關(guān)技術(shù)體系。例如，實施建設(shè)用地高中低風(fēng)險分級管理、高背景值區(qū)土壤安全利用等，提高管控措施的針對性和有效性[17]。

3.2

“以管代治”推動土壤污染防治責(zé)任落實

近年來，在國家法規(guī)政策支持下，中國實施了一批歷史遺留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、見效慢、周期長，結(jié)合國內(nèi)外工作實踐，將預(yù)防為主、保護(hù)優(yōu)先作為土壤污染防治的基本原則之一，通過前期管理代替后期治理。“以管代治”就是通過“誰污染誰治理”、污染物達(dá)標(biāo)排放、總量控制等法律約束，引導(dǎo)企業(yè)加強內(nèi)部環(huán)境管理，采取污染物減排、生產(chǎn)設(shè)施改造升級、污染防治設(shè)施建設(shè)、完善日常環(huán)境管理等措施，降低后端土壤污染治理的風(fēng)險。推動“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作為土壤污染防治的底線和基本要求，倒逼企業(yè)主動承擔(dān)起污染治理的社會責(zé)任，防止因土壤污染威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時，政府對土壤污染防治工作負(fù)總責(zé)，通過日常執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察等對工礦企業(yè)責(zé)任落實情況進(jìn)行監(jiān)管。

3.3

逐步推動多要素多領(lǐng)域系統(tǒng)治理

一方面，土壤是大氣、水、固體廢物等污染物的最終受體，大氣沉降、地表水、工業(yè)固體廢物堆存、重點污染源周邊地下水等中污染物可通過淋溶、滲漏等進(jìn)入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，會通過大氣降水或灌溉水的入滲淋濾下污染地下水。土壤環(huán)境管理涉及多要素、多部門，通過大數(shù)據(jù)研判、系統(tǒng)管控制度設(shè)計、污染綜合防控是土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，也是有效提升土壤環(huán)境監(jiān)管效益和能力的重要手段?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》也提出建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，實施水土環(huán)境風(fēng)險協(xié)同防控。因此，土壤環(huán)境管理要突出系統(tǒng)協(xié)同的思想，強化地上地下協(xié)同防控，既要管控好水、大氣、固體廢物等土壤污染的源，又要管控好土壤這個污染源，防止地下水、地表水等污染。

3.4

創(chuàng)新綠色可持續(xù)風(fēng)險管控技術(shù)體系

綠色可持續(xù)修復(fù)的概念是指以安全、及時的方式消除和/或控制不可接受風(fēng)險，同時最優(yōu)化修復(fù)的環(huán)境、社會和經(jīng)濟(jì)價值。發(fā)達(dá)國家從最早的以嚴(yán)格標(biāo)準(zhǔn)值和完全處理處置為修復(fù)目標(biāo)，到基于風(fēng)險的治理修復(fù)和管控策略，已逐步建立起了一套相對完善的管理制度、評價方法和決策工具，并開展了大量的綠色可持續(xù)修復(fù)實踐[18]，例如美國發(fā)布《超級基金綠色修復(fù)戰(zhàn)略》，推動形成綠色修復(fù)技術(shù)評估框架及標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)則。當(dāng)前中國環(huán)境管理的要求不斷加強，通過技術(shù)創(chuàng)新管控污染土壤風(fēng)險、降低修復(fù)成本、提升環(huán)境效益是土壤污染風(fēng)險管控的必然要求，也是中國污染土壤修復(fù)技術(shù)的發(fā)展趨勢[19]。

依托國家重點研發(fā)計劃等科研專項，中國也開展了污染場地綠色修復(fù)技術(shù)方法研究探索。2020年4月，中國環(huán)境保護(hù)產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布《污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)通則》，規(guī)定了污染地塊綠色可持續(xù)修復(fù)的原則、評價方法、實施內(nèi)容和技術(shù)要求。今后需進(jìn)一步完善土壤污染綠色可持續(xù)修復(fù)的管理框架和技術(shù)體系，構(gòu)建綠色可持續(xù)修復(fù)與管理制度體系。

4對策建議

4.1

持續(xù)構(gòu)建系統(tǒng)完備的土壤污染防治制度體系

土壤污染防治制度體系不完善仍是中國土壤污染防治的薄弱環(huán)節(jié)，因此，應(yīng)將全面構(gòu)建可持續(xù)管理體系、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和技術(shù)體系作為土壤污染防治工作的重要基礎(chǔ)性工作，精細(xì)化指導(dǎo)土壤污染防治措施落實。首先要構(gòu)建土壤可持續(xù)健康管理、土壤污染協(xié)同防控、土壤污染分區(qū)分級等管理政策，進(jìn)一步完善土壤污染責(zé)任人認(rèn)定、土壤污染防治基金等制度體系，不斷優(yōu)化土壤風(fēng)險管控目標(biāo)要求和中長期管控路徑。其次，分行業(yè)、分區(qū)域完善土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、土壤污染控制等相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范，健全高背景值區(qū)識別及安全利用、土壤污染修復(fù)工程、土壤污染風(fēng)險管控與修復(fù)效果評估、后期管理、資源化利用等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)[20]，夯實土壤環(huán)境管理基礎(chǔ)支撐。

4.2

全面建立土壤污染分級分類分區(qū)精細(xì)化防控體系

根據(jù)區(qū)域土壤環(huán)境風(fēng)險、經(jīng)濟(jì)社會條件等，因地制宜推動土壤污染分級分類分區(qū)差異化防控，識別土壤污染防治的優(yōu)先管控區(qū)域、行業(yè)和污染物[21,22]。針對重點行業(yè)企業(yè)用地，根據(jù)企業(yè)風(fēng)險篩查、初步采樣調(diào)查等結(jié)果，構(gòu)建高、中、低風(fēng)險分級相關(guān)技術(shù)和管理體系，分別推動在產(chǎn)和關(guān)閉搬遷企業(yè)地塊分級管控。針對農(nóng)用地，在土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分的基礎(chǔ)上，優(yōu)化調(diào)整保護(hù)和安全利用措施，分類制定管控方案。針對識別的高背景值區(qū)、受污染耕地集中區(qū)、高風(fēng)險建設(shè)用地集中連片區(qū)域、有色金屬礦區(qū)等典型區(qū)域，開展區(qū)域尺度土壤污染風(fēng)險評估，分區(qū)制定土壤污染風(fēng)險管控措施。開展國家、省、市、縣級土壤污染風(fēng)險管控策略研究，提高措施的針對性和有效性。

4.3

加快形成覆蓋多領(lǐng)域多要素的協(xié)同管控體系

土壤污染風(fēng)險協(xié)同管控既包括生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關(guān)部門管理政策的聯(lián)動，也包括水、氣、土等要素的系統(tǒng)治理。隨著大數(shù)據(jù)、遙感等新技術(shù)的應(yīng)用，為推動傳統(tǒng)的土壤環(huán)境治理由單一要素向多領(lǐng)域協(xié)同轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。因此，要加強大數(shù)據(jù)等技術(shù)的科學(xué)決策、精細(xì)管理、精準(zhǔn)服務(wù)，集成土壤環(huán)境質(zhì)量、土壤理化性質(zhì)、土地利用方式、農(nóng)業(yè)投入品使用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等多源數(shù)據(jù)，改進(jìn)土壤環(huán)境管理手段，提升多部門綜合決策能力。建立基于全生命周期的建設(shè)用地“防、控、治、管”四位一體風(fēng)險管控體系，系統(tǒng)推動重點行業(yè)風(fēng)險管理水平[23]。開展土壤環(huán)境風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警，健全國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，完善土壤污染預(yù)警制度體系、技術(shù)體系、風(fēng)險評估指標(biāo)體系，推進(jìn)土壤和地下水、大氣沉降、地表徑流等的協(xié)同防治。

4.4

強力推進(jìn)風(fēng)險防控和治理修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新體系

加強土壤污染風(fēng)險全過程管控模式和末端治理技術(shù)創(chuàng)新，通過原輔材料優(yōu)化、防滲漏改造、污染排放監(jiān)管、農(nóng)業(yè)投入品減量等形式，健全以綜合防控和污染治理為主的環(huán)境管理體系，加強區(qū)域土壤污染風(fēng)險監(jiān)測評估，降低污染風(fēng)險。加強污染場地土壤生態(tài)風(fēng)險評估和修復(fù)，開展概念模型、污染物反應(yīng)運移模型、復(fù)合污染生態(tài)毒理學(xué)機制、生態(tài)修復(fù)技術(shù)等研究，構(gòu)建適合中國國情的綠色可持續(xù)修復(fù)的管理框架和政策體系，協(xié)同運用工程和制度控制手段防控污染風(fēng)險[24,25]。加強土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)技術(shù)創(chuàng)新，開展土壤污染效應(yīng)與生態(tài)健康風(fēng)險管控、污染物多尺度效應(yīng)及轉(zhuǎn)化技術(shù)方法等研究，研發(fā)低碳、適用、成本低的修復(fù)技術(shù)、裝備和綜合防控策略。