2023年12月29日第十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過的《中華人民共和國糧食安全保障法》，將實行耕地種植用途管控上升為法律規(guī)定，引發(fā)了大家對耕地可以種什么等問題的思考，下面小編梳理了相關的政策文件要求。

一、什么叫耕地種植用途管控?

通俗說，就是今后在耕地上種什么，種地人、村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)都不能隨心所欲，不能什么賺錢多種什么，什么省事種什么，得符合“耕地種植用途管控”允許的類型才能種，否則，屬于違法行為。

《中華人民共和國糧食安全保障法》第六十六條明確：違反本法規(guī)定，種植不符合耕地種植用途管控要求作物的，由縣級人民政府農業(yè)農村主管部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府給予批評教育;經批評教育仍不改正的，可以不予發(fā)放糧食生產相關補貼;對有關農業(yè)生產經營組織，可以依法處以罰款。

2020年11月4日，國務院辦公廳印發(fā)的《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》提出：明確耕地利用優(yōu)先序，對耕地實行特殊保護和用途管制，嚴格控制耕地轉為林地、園地等其他類型農用地。永久基本農田是依法劃定的優(yōu)質耕地，要重點用于發(fā)展糧食生產，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。一般耕地(永久基本農田以外的耕地)應主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產。

2023年中央一號文件《中共中央、國務院關于做好2023年全面推進鄉(xiāng)村振興重點工作的意見》提出：探索建立耕地種植用途管控機制，明確利用優(yōu)先序，加強動態(tài)監(jiān)測，有序開展試點。

《中華人民共和國糧食安全保障法》第十三條強調：耕地應當主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產?？h級以上地方人民政府應當根據糧食和重要農產品保供目標任務，加強耕地種植用途管控，落實耕地利用優(yōu)先序，調整優(yōu)化種植結構。具體辦法由國務院農業(yè)農村主管部門制定。

縣級以上地方人民政府農業(yè)農村主管部門應當加強耕地種植用途管控日常監(jiān)督。村民委員會、農村集體經濟組織發(fā)現違反耕地種植用途管控要求行為的，應當及時向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或者縣級人民政府農業(yè)農村主管部門報告。

二、什么叫耕地用途管制?

所謂耕地用途管制，指的是嚴格控制耕地轉為建設用地，嚴格管控耕地轉為其他農用地和農業(yè)設施建設用地。對耕地實行嚴格的用途管制，主要法律依據是《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)提出的：國家保護耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地;《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》和新修訂的《中華人民共和國土地管理法實施條例》(以下簡稱《土地管理法實施條例》)提出的：嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。

2021年11月27日，自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)提出：占用永久基本農田“一不得”“四個嚴禁”、一般耕地“五個不得”。

永久基本農田“一不得”“四個嚴禁”：即永久基本農田不得轉為林地、草地、園地等其他農用地及農業(yè)設施建設用地。嚴禁占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。嚴禁占用永久基本農田種植苗木、草皮等用于綠化裝飾以及其他破壞耕作層的植物。嚴禁占用永久基本農田挖湖造景、建設綠化帶。嚴禁新增占用永久基本農田建設畜禽養(yǎng)殖設施、水產養(yǎng)殖設施和破壞耕作層的種植業(yè)設施。

占用一般耕地“五個不得”：

一是不得在一般耕地上挖湖造景、種植草皮。

二是不得在國家批準的生態(tài)退耕規(guī)劃和計劃外擅自擴大退耕還林還草還濕還湖規(guī)模。

三是不得違規(guī)超標準在鐵路、公路等用地紅線外，以及河渠兩側、水庫周邊占用一般耕地種樹建設綠化帶。

四是未經批準不得占用一般耕地實施國土綠化。

五是未經批準工商企業(yè)等社會資本不得將通過流轉獲得土地經營權的一般耕地轉為林地、園地等其他農用地。

《土地管理法實施條例》第二十一條規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地。

三、改變耕地用途，造成耕地損毀或流失會有什么后果?

《中華人民共和國刑法》第三百四十二條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，處五年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》第三條規(guī)定：違反土地管理法規(guī)，非法占用耕地改作他用，數量較大，造成耕地大量毀壞的，依照刑法第三百四十二條的規(guī)定，以非法占用耕地罪定罪處罰：

1.非法占用耕地“數量較大”，是指非法占用基本農田五畝以上或者非法占用基本農田以外的耕地十畝以上。

2.非法占用耕地“造成耕地大量毀壞”，是指行為人非法占用耕地建窯、建墳、建房、挖砂、采石、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進行其他非農業(yè)建設，造成基本農田五畝以上或者基本農田以外的耕地十畝以上種植條件嚴重毀壞或者嚴重污染。

《土地管理法》第七十五條規(guī)定：占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等，破壞種植條件的，或者因開發(fā)土地造成土地荒漠化、鹽漬化的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門、農業(yè)農村主管部門等按照職責責令限期改正或者治理，可以并處罰款;構成犯罪的，依法追究刑事責任。

《土地管理法實施條例》第五十一條規(guī)定：違反《土地管理法》第三十七條的規(guī)定，非法占用永久基本農田發(fā)展林果業(yè)或者挖塘養(yǎng)魚的，由縣級以上人民政府自然資源主管部門責令限期改正;逾期不改正的，按占用面積處耕地開墾費2倍以上5倍以下的罰款;破壞種植條件的，依照《土地管理法》第七十五條的規(guī)定處罰。

四、什么是“非糧化”?“非糧化”了怎么辦?

“非糧化”是指農民將耕地用于種植不屬于糧、棉、油、糖、蔬菜和飼草飼料等類型的農作物，導致耕地轉為林地、園地等其他類型農用地的行為。比如，耕地種上了果樹，就是改變了耕地地類，造成耕地流失，就屬于比較典型的“非糧化”問題。

2020年11月4日國務院辦公廳印發(fā)的《關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》規(guī)定：嚴格規(guī)范永久基本農田上農業(yè)生產經營活動，禁止占用永久基本農田從事林果業(yè)以及挖塘養(yǎng)魚、非法取土等破壞耕作層的行為，禁止閑置、荒蕪永久基本農田。利用永久基本農田發(fā)展稻魚、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻魚綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準。推動制訂和完善相關法律法規(guī)，明確對占用永久基本農田從事林果業(yè)、挖塘養(yǎng)魚等的處罰措施。對工商資本違反相關產業(yè)發(fā)展規(guī)劃大規(guī)模流轉耕地不種糧的“非糧化”行為，一經發(fā)現要堅決予以糾正，并立即停止其享受相關扶持政策。

對“非糧化”問題整治的原則是：堅決止住新增，穩(wěn)妥處置存量。

自然資源部辦公廳《關于開展2021年違法違規(guī)占用耕地重點問題整治的通知》指出：列入“非糧化”重點整治范圍的是2021年以來，新增違法違規(guī)占用耕地挖湖造景問題，超標準建設綠化帶、綠色通道問題，綠化造林或將耕地轉為園地等其他類型農用地問題。

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林草局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)指出：對于2020年9月10日《國務院辦公廳關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》(國辦發(fā)明電〔2020〕24號)和2020年11月4日《國務院辦公廳關于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產的意見》(國辦〔2020〕44號)印發(fā)之前，將耕地轉為林地、草地、園地等其他農用地的應根據實際情況，穩(wěn)妥審慎處理，不允許“簡單化”“一刀切”，統(tǒng)一強行簡單恢復為耕地。兩個“通知”印發(fā)后，違反“通知”精神，未經批準改變永久基本農田耕地地類的，應穩(wěn)妥處置并整改恢復為耕地;未經批準改變一般耕地地類的，原則上整改恢復為耕地，確實難以恢復的，由縣級人民政府統(tǒng)一組織落實耕地“進出平衡”，省級自然資源主管部門會同有關部門督促檢查。對于違法違規(guī)占用耕地行為，要依法依規(guī)嚴肅查處，涉嫌犯罪的，及時移送司法機關追究刑事責任。對實質性違法建設行為，要從重嚴處。

五、什么是耕地?

六、耕地上能種什么?

自然資源部、農業(yè)農村部、國家林業(yè)和草原局《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》(自然資發(fā)〔2021〕166號)明確：

永久基本農田：主要用來種植糧食作物，特別是保障稻谷、小麥、玉米三大谷物的種植面積。如果現在種植的是棉、油、糖、蔬菜等非糧食作物的，可以維持不變。種植糧食作物的，要求每年至少種植一季糧食作物，可采取糧食與非糧食作物間作、輪作、套種的土地利用方式。利用永久基本農田發(fā)展稻魚、稻蝦、稻蟹等綜合立體種養(yǎng)，應當以不破壞永久基本農田為前提，溝坑占比要符合稻魚綜合種養(yǎng)技術規(guī)范通則標準。

一般耕地：主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產;在不破壞耕地耕作層且不造成耕地地類改變的前提下，可以適度種植其他農作物。

七、一般耕地上可以種樹嗎?

嚴格講，除了在國家批準的退耕還林范圍內，一般耕地是不可以種樹的，如果要種，需要按規(guī)定落實補充耕地，并在“三調”底圖和年度變更調查結果上明確實施位置。

但也不是絕對的不行，比如園糧間作、林糧間作滿足耕地認定標準也是允許的，但也有前提：園糧間作得符合覆蓋度和株數要求。植被覆蓋度低于50%和每畝株數低于合理株數70%。

林糧間作得符合郁閉度的規(guī)定

“郁閉度”，是林業(yè)術語，指森林中喬木樹冠遮蔽地面的程度，它是反映林分密度的指標。‍樹木郁閉度小于等于0.1-0.20(不含0.20)的為疏林地，大于0.2的為喬木林地。

在國土調查中判定地類時也經常使用“郁閉度”，分為兩種情形：一是屬于套種，或叫農林間作，如果郁閉度小于0.2，可判定為耕地，如果大于0.2，即判定為林地或園地。這就是為什么在耕地上種樹，有的屬于耕地，有的屬于林地、園地的原因。二是雖然郁閉度小于0.2，但只有樹，沒有種植物的，判定為林地、園地。

套種圖例：判定為耕地

套種圖例：判定為林地

八、實施復墾復耕的要求是什么?

自然資源部《關于在經濟發(fā)展用地要素保障工作中嚴守底線的通知》(自然資發(fā)〔2023〕90號)要求：實施復墾復耕，要做到既依法依規(guī)，又合情合理，要充分尊重農民意愿，根據實際情況適當給予經濟補償，要留出一定過渡期，給農戶和經營者合理準備時間。同時也提出“三個嚴禁”：嚴禁不顧農民意愿，在未與農戶或經營者達成一致的情況下強制復墾復耕;嚴禁采取硬性攤派任務、規(guī)定時限的方式，強行統(tǒng)一復墾復耕;嚴禁簡單粗暴、不講究方法等各類侵害群眾合法權益的復墾復耕行為，堅決防止“簡單化”“一刀切”。