農(nóng)業(yè)部門效率低下。根據(jù)中科院發(fā)布的《2012年中國現(xiàn)代化》報(bào)告，2008年世界高收入國家人均農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力人口創(chuàng)造的農(nóng)業(yè)增加值是3.5萬美元，而中國僅為1584美元。中國江蘇和上海的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率最高，也不及高收入國家的10%。我國農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率偏低，與土地分割、小塊運(yùn)作、人均耕作面積小有很大關(guān)系。 

　　土地財(cái)政問題突出。2012年，地方政府獲取2.89萬億的土地轉(zhuǎn)讓金收入，相當(dāng)于地方財(cái)政的47%。城市經(jīng)營性土地由地方政府壟斷供應(yīng)，帶來三個(gè)問題：地方政府追求高收益，導(dǎo)致高地價(jià)，是房?jī)r(jià)持續(xù)、快速上升的原因之一；土地財(cái)政推動(dòng)了地方政府投資沖動(dòng)，既影響整體的投資效率，也加大了經(jīng)濟(jì)的順周期特征，增加波動(dòng)性；土地財(cái)政導(dǎo)致地方政府債務(wù)擴(kuò)張，帶來金融風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)審計(jì)署2010年的審計(jì)報(bào)告，很多城市有一半到三分之二的城市建設(shè)資金來自于土地出讓收入，政府性債務(wù)大約有40%要靠土地收益來償還。 

　　農(nóng)民沒有充分享受到土地轉(zhuǎn)讓和升值的權(quán)益。隨著城市土地價(jià)格的飆升，城市土地與農(nóng)村土地之間的“剪刀差”越來越大?，F(xiàn)有的《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)最高不得超過所占耕地前3年平均產(chǎn)值的30倍。2011年征地補(bǔ)償約為103元/平，而土地出讓均價(jià)約為943元/平，這意味著農(nóng)民在土地收益中所獲得的比例不到11%。農(nóng)民利益沒得到有效保障，不僅影響社會(huì)穩(wěn)定，而且抑制農(nóng)村居民財(cái)產(chǎn)性收入增長和轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的能力，不利于農(nóng)民工市民化和城鎮(zhèn)化。 

　　　如何建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng) 

　　《21世紀(jì)》：《決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這意味著，農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化將邁出重要一步。那么，如何邁好這一步？ 

　　張曉山：建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，落實(shí)農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的各項(xiàng)權(quán)利，需要進(jìn)一步協(xié)調(diào)中央政府與地方政府之間的利益關(guān)系，解決深層次的矛盾和問題，并需要盡快修訂相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施。 

　　《決定》中提出，要“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股”。而《土地管理法》第六十三條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。那么，《決定》的提法也就意味著對(duì)現(xiàn)有法律法規(guī)的突破，所以需要盡快修改相應(yīng)的法律法規(guī)和出臺(tái)相關(guān)的政策措施。 

　　彭文生：三中全會(huì)提到的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)”，我們的理解是允許農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市。具體而言就是，在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地與國有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，形成權(quán)利平等、規(guī)則統(tǒng)一的公開交易平臺(tái)，建立統(tǒng)一土地市場(chǎng)下的地價(jià)體系。在此基礎(chǔ)上，土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押的二級(jí)市場(chǎng)也將得到完善。同時(shí)，隨著農(nóng)村集體建設(shè)用地直接入市，政府征地范圍將相應(yīng)收縮，非公益性用地的劃撥供應(yīng)也將逐步減少直至取消。本質(zhì)上，土地供應(yīng)將從單一的政府征地轉(zhuǎn)讓轉(zhuǎn)變?yōu)榘r(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的雙軌制供應(yīng)。 

　　巴曙松：在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。這等同于擴(kuò)大了農(nóng)村集體建設(shè)用地的市場(chǎng)化使用范圍，在一定條件下，可以同等參與城鎮(zhèn)化過程，實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值的重估。 

　　對(duì)于農(nóng)村集體所有“經(jīng)營性用地”，提出“在符合規(guī)劃和用途管制前提下”流轉(zhuǎn)，這個(gè)前置條件從根本上決定了農(nóng)村經(jīng)營性用地距離真正意義上的市場(chǎng)化還有一段很長的路要走。按照現(xiàn)行的制度安排，至少要符合土地利用規(guī)劃、城市發(fā)展規(guī)劃以及產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，這意味著經(jīng)營性用地流轉(zhuǎn)的范圍實(shí)質(zhì)上是受限的。各地的試點(diǎn)方案中，針對(duì)這個(gè)限制的解釋通常是把流轉(zhuǎn)之后的用途劃定為工業(yè)、商業(yè)和旅游等，對(duì)商品房開發(fā)依然是禁止的。 

　　此外，縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。這相當(dāng)于土地市場(chǎng)的去行政化，通過縮小征地范圍和減少劃撥，從而在征地之外給市場(chǎng)留下更多的空間。 

　　在農(nóng)地向非農(nóng)建設(shè)用地的轉(zhuǎn)換環(huán)節(jié)，目前實(shí)行的征地和“土地招拍掛”機(jī)制沒有改變，只是減少了征地的范圍、提高對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償，這意味著交易環(huán)節(jié)，地方政府對(duì)土地市場(chǎng)的干預(yù)仍然較強(qiáng)。 

　　《21世紀(jì)》：《決定》還提出，要建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。土地增值收益的分配涉及中央與地方、政府與農(nóng)民、城市與鄉(xiāng)村等多方面的關(guān)系，如何建立合理的分配機(jī)制？ 

　　巴曙松：建立兼顧國家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。這意味著在征地環(huán)節(jié)將會(huì)提升農(nóng)民在土地增值收益中的比重，如果在執(zhí)行環(huán)節(jié)中土地增值收益的分配能夠改變過去的補(bǔ)償方式，轉(zhuǎn)向參考土地市場(chǎng)市價(jià)補(bǔ)償，那么將會(huì)顯著提高農(nóng)民的收益。 

　　張曉山：土地增值收益的分配需要政府通過稅收的形式來調(diào)節(jié)收入分配關(guān)系。 

　　首先，現(xiàn)在地方政府獲取的國有土地使用權(quán)出讓金收入實(shí)際上是一次性地將未來幾十年的土地收益提前透支了，是一種“竭澤而漁”、“寅吃卯糧”的不可持續(xù)的斂財(cái)方式。未來土地增值收益的分配應(yīng)該轉(zhuǎn)變方式，將土地收入從一次性透支，改為逐年提??；允許集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場(chǎng)后，可以考慮對(duì)國家征收的集體土地以及農(nóng)村集體建設(shè)用地在實(shí)現(xiàn)財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)征收地產(chǎn)稅或物業(yè)稅，使地方政府和農(nóng)民集體可逐年獲取穩(wěn)定的收益。同時(shí)，還應(yīng)讓享受土地增值收益的農(nóng)民獲得社會(huì)保障和就業(yè)培訓(xùn)，同時(shí)要鼓勵(lì)農(nóng)民通過股份的形式或資產(chǎn)管理公司委托代管的形式，讓其收益保值增值。 

　　其次，城郊農(nóng)民的土地具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)，他們的土地被征收或集體土地進(jìn)入市場(chǎng)，這部分農(nóng)民應(yīng)該得到土地增值收益的合理合法的份額，但不是全部。因?yàn)樵鲋凳找娌⒉皇沁@部分農(nóng)民本身勞動(dòng)創(chuàng)造的，而是地理位置優(yōu)越形成的。政府應(yīng)通過稅收的形式調(diào)節(jié)收入分配，使一部分土地增值收益用于廣大農(nóng)區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)的發(fā)展，讓那些為全國提供糧食安全、但土地沒有開發(fā)價(jià)值的廣大農(nóng)區(qū)也能得到發(fā)展。 

　　而且，要進(jìn)一步完善農(nóng)村基層治理機(jī)制，使農(nóng)民獲取的土地增值收益的使用能公開透明，防止村干部貪污挪用， 損害農(nóng)民的切身利益。落實(shí)《決定》的政策舉措，村集體就有可能獲取一部分土地改變用途后可觀的增值收益。要建立和健全普通農(nóng)民對(duì)村干部行使權(quán)力的有效制衡機(jī)制，建立農(nóng)民能享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的組織架構(gòu)，確保普通農(nóng)民的權(quán)益不受損害。 

　　要確立“規(guī)劃高于所有制”的觀念，實(shí)行土地用途管制。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，通過全面綜合的配套政策措施，具體落實(shí)《決定》中關(guān)于農(nóng)村土地制度變革的各項(xiàng)戰(zhàn)略舉措，協(xié)調(diào)地方政府與農(nóng)民之間的利益關(guān)系，讓農(nóng)民分享土地的增值收益，最終建立一個(gè)政府、企業(yè)和農(nóng)民合作共贏的機(jī)制，讓土地出讓金在農(nóng)民那里不再是一次性的、短期內(nèi)變現(xiàn)后的揮霍，在政府那里不再是一次透支幾十年的收益，而是保持逐年有穩(wěn)定增長的收益，讓農(nóng)民能夠得到可持續(xù)發(fā)展的資源回報(bào)，政府獲得可持續(xù)的財(cái)政收入。這樣的城鎮(zhèn)化進(jìn)程才是以人為本的可持續(xù)發(fā)展的進(jìn)程。