農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn) 

　　《21世紀(jì)》：除了建設(shè)用地的市場化，《決定》就農(nóng)業(yè)用地的確權(quán)與流轉(zhuǎn)也提出了一系列改革措施。在此基礎(chǔ)上，土地改革才能有效推進(jìn)和落實(shí)。對此，您有何預(yù)期？ 

　　巴曙松：穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這意味著農(nóng)村土地在所有權(quán)不變和農(nóng)地農(nóng)用的條件下，可以更加市場化地經(jīng)營和流轉(zhuǎn)，以實(shí)現(xiàn)規(guī)模化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是突破性提出賦予承包經(jīng)營權(quán)的抵押和擔(dān)保功能，這意味著農(nóng)村耕地的資產(chǎn)和融資功能首次被決策層認(rèn)可。這是一種認(rèn)知理念上的躍升。 

　　對于耕地，既堅(jiān)持了傳統(tǒng)上的集體所有權(quán)這一基本前提未變，同時(shí)也堅(jiān)持“農(nóng)地農(nóng)用”的基本原則未變，改變的重點(diǎn)集中在耕地經(jīng)營的方式上，改變的方向是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)模種植和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。 

　　彭文生：“確權(quán)”是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，其進(jìn)度將決定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)展。農(nóng)地確權(quán)的意義可歸納為以下兩點(diǎn)：一是明晰產(chǎn)權(quán)，將土地和相關(guān)權(quán)利人長期固化，最大程度地保護(hù)農(nóng)民的利益；二是奠定了農(nóng)地流轉(zhuǎn)和建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場的基礎(chǔ)。 

　　對于三中全會之后推進(jìn)和落實(shí)土地改革的路線圖，我們的預(yù)期是： 

　　短期內(nèi)，2014年將出臺《農(nóng)村集體土地征收補(bǔ)償條例》，征地按市價(jià)補(bǔ)償農(nóng)民，并將被征地農(nóng)民納入社保體系。同時(shí)，農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)用地確權(quán)加速推進(jìn)并在全國鋪開。農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)加快，更多地方將試點(diǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。 

　　中期來講，預(yù)計(jì)2015年全國農(nóng)村集體建設(shè)用地確權(quán)完成，2016年農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)基本完成。在確權(quán)完成后，預(yù)計(jì)全國性的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方案將出臺，與之伴隨的是縮減政府征地范圍。 

　　長期來講，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將得到全面推進(jìn)，對集體非經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)。在這個(gè)過程中，全國各地農(nóng)村土地交易市場將逐漸活躍。 

　　改革帶來新的土地紅利 

　　《21世紀(jì)》：土地改革對經(jīng)濟(jì)影響深遠(yuǎn)，牽一發(fā)而動全身。任何一項(xiàng)改革都不是一蹴而就的，土地改革也將穩(wěn)步推進(jìn)。那么，新一輪土地改革的開啟將對經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生怎樣的影響？ 

　　彭文生：首先，新一輪土地改革的開啟將改善土地資源配置，提高經(jīng)濟(jì)效率。農(nóng)村土地確權(quán)、增加土地流轉(zhuǎn)、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革，有利于土地產(chǎn)權(quán)明晰和配置的市場化。而土地配置的市場化將會提高經(jīng)濟(jì)效率。一方面， 提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模和生產(chǎn)效率。另一方面，改變土地在三次產(chǎn)業(yè)中的配置方式。未來土地改革的一個(gè)可能結(jié)果，是農(nóng)業(yè)建設(shè)用地市場化，因此城鎮(zhèn)土地在工業(yè)和商業(yè)及住宅之間的配置將改變，可能導(dǎo)致工業(yè)用地價(jià)格上升，而住宅用地價(jià)格下跌，促進(jìn)工業(yè)用地的集約化，提高土地利用效率。 

　　其次，縮小城鄉(xiāng)收入分配差距，提高消費(fèi)率，尤其是促進(jìn)農(nóng)村消費(fèi)升級。城鎮(zhèn)化過程中大量農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)建設(shè)用地，但這一過程中地方政府、工商企業(yè)和開發(fā)商獲得了絕大部分土地收益，農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)并沒有得到有效保障。這是導(dǎo)致我國城鄉(xiāng)收入差距不斷拉大的重要原因之一。土地改革的相關(guān)舉措，有利于提高農(nóng)民在土地收益中的分配比例，提高農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，扭轉(zhuǎn)當(dāng)前不斷擴(kuò)大的城鄉(xiāng)收入差距，促進(jìn)農(nóng)村居民的消費(fèi)。 

　　再次，土地改革可能導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫破裂。這其中存在兩個(gè)機(jī)制。其一，如果法律允許農(nóng)村建設(shè)用地入市，則目前城鎮(zhèn)大量存在的小產(chǎn)權(quán)房將可能以極低的代價(jià)獲得商品房產(chǎn)權(quán)，從而大量增加了城鎮(zhèn)商品房的供給。其二，建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場，引入多元化的城鎮(zhèn)建設(shè)用地的供應(yīng)主體，將打破地方政府對城鎮(zhèn)土地供應(yīng)的壟斷，增加土地市場的競爭性，抑制土地價(jià)格上漲，從而抑制房價(jià)上漲。 

　　土地制度的變革，既打破土地供應(yīng)的壟斷性，又降低儲蓄率，結(jié)合其他結(jié)構(gòu)型改革措施(包括財(cái)稅改革，消除金融壓抑，以及“單獨(dú)二胎”政策等都有利于提高消費(fèi)率，降低儲蓄率，從而降低住房的投資性需求)，將加快過去十多年累積的房地產(chǎn)泡沫的破裂。這是我們需要關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)，是過去累積的過度擴(kuò)張后必須付出的代價(jià)。推進(jìn)土地制度和其他結(jié)構(gòu)改革可以避免泡沫吹的更大后再破裂。 

　　最后，消除土地財(cái)政在宏觀調(diào)控中的順周期特征?，F(xiàn)有土地財(cái)政體制下，土地財(cái)政相關(guān)的收入和支出取決于賣地的數(shù)量，而賣地的量和價(jià)是順經(jīng)濟(jì)周期的，因此土地財(cái)政具有很強(qiáng)的順周期特征，降低了財(cái)政和貨幣政策逆周期操作的效率。 

　　土地改革的市場化取向，將打破土地財(cái)政的基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)村居民在土地出讓收入中占比上升。另一方面，地方政府投資無法再依賴于賣地收入。雖然土地交易本身仍然保持其順周期特征，但土地收入主要?dú)w私人部門而非地方政府；由于私人部門儲蓄率遠(yuǎn)高于政府，土地收益中相當(dāng)部分被私人儲蓄起來(土地財(cái)政下主要用于政府投資)，因此對總需求的順周期作用減弱。 

　　同時(shí)，由于地方政府財(cái)政與土地交易的關(guān)系減弱，土地供應(yīng)指標(biāo)(俗稱地根)才能與貨幣供應(yīng)(俗稱銀根)一樣，真正作為一個(gè)宏觀調(diào)控手段，發(fā)揮逆周期的調(diào)控作用。土地財(cái)政體制下，地方政府的土地供應(yīng)行為基本上追求收入最大化，在經(jīng)濟(jì)高漲時(shí)積極賣地，而在經(jīng)濟(jì)低谷則囤積土地。只有地方政府的財(cái)政行為與土地交易和土地價(jià)格不再直接相關(guān)的時(shí)候，利用土地指標(biāo)(地根)調(diào)控經(jīng)濟(jì)的措施才能真正奏效。 

　　巴曙松：農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將緩解城市土地指標(biāo)的約束，也有助于提升土地使用的經(jīng)濟(jì)效率。從增量角度評估，中國的建設(shè)用地占比仍偏低，而集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)則為未來的增量土地開發(fā)提供的空間。如能有效完成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，將對緩解北京、上海等發(fā)達(dá)省市的供地緊張局面有重大意義。 

　　集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)將改變城市存量土地的使用結(jié)構(gòu)，表現(xiàn)為工業(yè)用地占比的下降和商業(yè)用地占比的上升，這會帶來城市的轉(zhuǎn)型甚至城鎮(zhèn)化的轉(zhuǎn)型。在工業(yè)化和城市化的中后期階段，大城市或中心城市通常會成為工業(yè)的總部經(jīng)濟(jì)中心和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，占地面積較大的工廠則逐步外遷，導(dǎo)致城市中心工業(yè)用地比重逐步下降。相反，隨著大城市或中心城市成為金融、會計(jì)、咨詢等現(xiàn)代生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)中心，服務(wù)業(yè)就業(yè)人口逐步增加，進(jìn)而帶來住宅用地、商業(yè)用地以及教育文化、生活配置等基礎(chǔ)設(shè)施用地的增加。城市的增長動力發(fā)生轉(zhuǎn)換，單位建設(shè)用地的產(chǎn)出增加將主要來自于服務(wù)業(yè)，而且單位商業(yè)用地產(chǎn)出通常會數(shù)倍于工業(yè)用地。 

　　盡管集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)部分緩解城市土地指標(biāo)緊張的約束，但未來中國土地城鎮(zhèn)化的總體趨勢仍然是從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。普遍的看法是中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程主要是土地面積的擴(kuò)張，人口擴(kuò)張速度相對較慢，這導(dǎo)致土地使用效率的偏低。因此，在這種情況下，在未來一段很長的時(shí)間內(nèi)，中國土地城鎮(zhèn)化的核心問題將從數(shù)量擴(kuò)張過渡到效率擴(kuò)張。 

　　圍繞土地增值收益分配的改革則可能為農(nóng)民工帶來一定程度的財(cái)產(chǎn)性收入，從而成為推動轉(zhuǎn)移人口市民化的潛在突破口。一個(gè)普遍的看法認(rèn)為轉(zhuǎn)移人口市民化的最大障礙在于成本無法負(fù)擔(dān)，但事實(shí)并非總是如此。轉(zhuǎn)移人口與城市居民的最大差距并非流量的工資性收入，而是財(cái)產(chǎn)差距，財(cái)產(chǎn)差距難以破除的關(guān)鍵原因并非農(nóng)民沒有財(cái)產(chǎn)，而是財(cái)產(chǎn)無法通過市場途徑變現(xiàn)。目前來看，農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)為三類即耕地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)、房屋所有權(quán)，這三類財(cái)產(chǎn)若能市場化變現(xiàn)，人均資產(chǎn)性收入將會明顯增加，可以在很大程度上覆蓋轉(zhuǎn)移成本。此外，若能按照三中全會所指引的方向，在土地增值收益的分配環(huán)節(jié)，適度提高耕地占用、宅基地流轉(zhuǎn)的增值收益分配比例，那么農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化問題的成本壓力就沒有想象的那么大。 

　　耕地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提條件，下一階段，中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式的轉(zhuǎn)變將成為新的亮點(diǎn)。在改革政策的推動中，按照2011年的流轉(zhuǎn)面積和流轉(zhuǎn)增速簡單匡算，中國將于2020年前實(shí)現(xiàn)耕地“全流轉(zhuǎn)”。

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