黨的十九大報告明確提出，要強化土壤污染管控和修復(fù)。2018年，在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上，習(xí)總書記強調(diào)，要全面落實土壤污染防治行動計劃，強化土壤污染管控和修復(fù)，有效防范風(fēng)險，讓老百姓吃得放心、住得安心。習(xí)近平生態(tài)文明思想和習(xí)近平總書記關(guān)于土壤污染防治的系列重要指示，為做好新時代土壤生態(tài)環(huán)境保護工作提供了強大的思想指引和根本遵循。

自2016年《土壤污染防治行動計劃》(以下簡稱《土十條》)實施以來，圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全，國家頒布實施《土壤污染防治法》，組織開展全國土壤污染狀況調(diào)查，推動建立各級土壤環(huán)境風(fēng)險管控體系，土壤污染防治工作取得明顯進展，土壤環(huán)境管理“四梁八柱”制度體系基本建立。但由于我國土壤污染防治工作起步較晚，各項工作基礎(chǔ)較弱，土壤污染風(fēng)險管控形勢依然嚴峻。為打好升級版的污染防治攻堅戰(zhàn)，深化凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，助力美麗中國建設(shè)，需要在新時期生態(tài)環(huán)境保護總體戰(zhàn)略思想指引下，系統(tǒng)總結(jié)土壤污染防治進展，找出差距和短板，明確未來一段時期土壤污染防治重點方向。

我國土壤污染防治總體進展

近年來，土壤污染防治已經(jīng)成為國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要內(nèi)容，國家將其納入污染防治三大攻堅戰(zhàn)和糧食安全省長責(zé)任制目標考核，并將土壤環(huán)境指標作為美麗中國建設(shè)評估指標體系的重要內(nèi)容。各地區(qū)、各部門深入貫徹黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強土壤污染防治的決策部署，以保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全為底線，堅持預(yù)防為主、保護優(yōu)先、風(fēng)險管控，全面打響凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，土壤污染防治各項工作穩(wěn)步推進。

土壤環(huán)境法律法規(guī)和標準體系建立健全?；窘⒘?ldquo;一法兩標三部令”土壤污染防治法規(guī)標準體系，尤其是《土壤污染防治法》頒布實施，填補了我國土壤污染防治領(lǐng)域?qū)ｍ椃煽瞻住Ｐ抻啞掇r(nóng)藥管理條例》，制定污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章，制/修訂農(nóng)用地土壤污染風(fēng)險管控、建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控、農(nóng)用污泥中污染物控制、肥料中有毒有害物質(zhì)限量要求等標準，修訂發(fā)布《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查技術(shù)導(dǎo)則》《農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分技術(shù)指南》等技術(shù)規(guī)范性文件。印發(fā)實施《建設(shè)用地土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險評估、風(fēng)險管控及修復(fù)效果評估報告評審指南》和《土壤環(huán)境影響評價相關(guān)技術(shù)導(dǎo)則》。按照《土十條》要求，在較短時間內(nèi)，基本建立了我國土壤環(huán)境法規(guī)標準體系，成為各地、各部門實施土壤污染防治的基礎(chǔ)依據(jù)。

土壤污染基礎(chǔ)調(diào)查和信息共建共享有序推進。開展全國性土壤污染狀況詳查工作，基本摸清我國農(nóng)用地土壤污染的面積、分布及其對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的影響，開展重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，取得了階段成果。初步建成國家土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，基本實現(xiàn)所有土壤類型、縣域和主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地全覆蓋。部署應(yīng)用全國土壤環(huán)境信息管理平臺，生態(tài)環(huán)境部、自然資源部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等相關(guān)部委的土壤環(huán)境數(shù)據(jù)資源實現(xiàn)共享。

工農(nóng)城土壤污染源頭防控不斷強化。目前，各地均已建立土壤污染重點監(jiān)管單位名錄，涉及萬余家企業(yè)，17個省份、138個縣在礦產(chǎn)資源開發(fā)活動集中區(qū)實行重點污染物特別排放限值。指導(dǎo)各地更新完善全口徑涉重金屬重點行業(yè)企業(yè)清單，組織各地開展涉鎘等重金屬重點行業(yè)企業(yè)排查整治。非正規(guī)垃圾堆放點、工業(yè)固體廢物堆存場所等整治工作按計劃推進。積極開展化肥、農(nóng)藥使用量零增長行動，推動廢棄農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物回收處置。源頭防控工作的加強，為有效管控土壤環(huán)境風(fēng)險提供了基本前提條件。

土地資源利用的環(huán)境安全保障體系日益完善。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部組織召開全國受污染耕地安全利用現(xiàn)場推進暨聯(lián)合攻關(guān)會議，會同生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于進一步做好受污染耕地安全利用工作的通知》，對耕地土壤污染防治進行部署，指導(dǎo)各地推進耕地質(zhì)量類別劃定和受污染耕地安全利用工作，出臺《輕中度污染耕地安全利用與治理修復(fù)推薦技術(shù)名錄(2019年版)》，指導(dǎo)各地落實安全利用技術(shù)措施。在建設(shè)用地準入管理方面，各地基本建立污染地塊再開發(fā)利用準入管理機制，省會城市建立了污染地塊名錄。嚴格落實《土壤污染防治法》要求，絕大部分省份已建立建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄。相關(guān)部門結(jié)合推進城鎮(zhèn)人口密集區(qū)危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造，推動依法開展騰退土地土壤污染監(jiān)管工作。污染地塊再開發(fā)利用不當導(dǎo)致的人居環(huán)境安全事件基本消除。

先行先試取得一大批典型經(jīng)驗和模式。有序推進浙江臺州、湖北黃石、湖南常德、廣東韶關(guān)、廣西河池、貴州銅仁、雄安新區(qū)七個國家土壤污染綜合防治先行區(qū)建設(shè)。臺州市探索形成醫(yī)化、電鍍行業(yè)“四架空”模式，總結(jié)出污染土壤風(fēng)險管控與修復(fù)典型經(jīng)驗，相關(guān)案例入選美麗中國先鋒榜。常德市持續(xù)推進石門雄黃礦砷污染治理等土壤污染治理修復(fù)和風(fēng)險管控項目。河池市將脫貧攻堅與土壤污染治理和特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)業(yè)發(fā)展相結(jié)合，大力推進重點地區(qū)受污染耕地安全利用。貴州銅仁萬山區(qū)敖寨侗族鄉(xiāng)探索利用受污染耕地空間發(fā)展食用菌，取得較好效果，對當?shù)刎毨丝诿撠氁舶l(fā)揮了積極作用。國家土壤污染治理與修復(fù)技術(shù)應(yīng)用試點按計劃實施，初步形成一批建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控與治理修復(fù)以及受污染農(nóng)用地土壤安全利用的典型技術(shù)模式。

分工負責(zé)聯(lián)合實施的工作機制趨于完善。國家層面建立了11個部門組成的全國土壤污染防治部際協(xié)調(diào)小組，定期研究解決土壤污染防治重大問題。生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合發(fā)展改革委等12個部門印發(fā)《土壤污染防治行動計劃實施情況評估考核規(guī)定(試行)》，發(fā)揮評估考核指揮棒作用，加快推動各地土壤污染防治有關(guān)任務(wù)落地實施。建立土壤污染防治資金保障機制，中央財政設(shè)立土壤防治專項資金，支持土壤污染狀況調(diào)查、風(fēng)險管控與修復(fù)等工作，部分省份設(shè)立省級污染防治專項資金。財政部會同有關(guān)部門印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》，指導(dǎo)各地建立省級土壤污染防治基金。科技部設(shè)立國家重點研發(fā)計劃“場地土壤污染成因與治理技術(shù)”專項，逐步提升土壤污染防治科技支撐能力。

總體來看，《土十條》實施以來，按照“打基礎(chǔ)、建體系、防風(fēng)險、守底線”的總體思路，緊密圍繞保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境安全，我國土壤污染防治體系從無到有，地方實踐有序推進，為“十四五”時期深化土壤污染防治奠定了較好基礎(chǔ)。但隨著我國經(jīng)濟由高速增長階段向高質(zhì)量發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，通過城市“退二進三”、人口密集區(qū)危險化學(xué)品生產(chǎn)企業(yè)搬遷改造、落后產(chǎn)能淘汰等發(fā)現(xiàn)的污染地塊增多，加之各類污染物排放量仍較高、歷史遺留污染問題逐步顯現(xiàn)、土壤污染風(fēng)險管控和治理技術(shù)體系尚不完善等因素，土壤污染防治形勢依然嚴峻。

我國土壤污染防治總體進展新時期推進土壤污染防治思路探討

未來一段時期，是深入貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想、全面啟動美麗中國建設(shè)、推動實現(xiàn)第二個百年奮斗目標的首個五年，是我國開啟第二個百年奮斗目標的起步期和奠基期，也是持續(xù)深入實施《土十條》和貫徹落實《土壤污染防治法》的關(guān)鍵五年，具有重要的歷史與戰(zhàn)略意義。為更好地推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)，堅持依法治土、科學(xué)治土、精準治土，推動土壤污染防治治理體系和治理能力現(xiàn)代化，助力美麗中國建設(shè)，建議著重在五個方面加大土壤污染防治推進力度。

一是持續(xù)健全土壤污染防治法規(guī)標準體系，推進“依法治土”。根據(jù)新時期土壤污染防治工作特點和需求，進一步完善《土壤污染防治法》配套政策和標準規(guī)范，健全土壤污染防治聯(lián)動監(jiān)管機制，研究制定土壤污染責(zé)任認定辦法、土壤生態(tài)環(huán)境損害賠償辦法等規(guī)章，建立健全“依法治土”的制度體系，強化法律法規(guī)和制度約束。開展土壤污染防治基金運行模式探索，建立多元化資金籌措機制。研究制定扶持土壤污染治理與修復(fù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展相關(guān)指導(dǎo)意見，規(guī)范從業(yè)單位活動。建立適合我國國情的土壤污染綠色可持續(xù)風(fēng)險管控制度，制定綠色可持續(xù)風(fēng)險管控效果評估指標體系和方法。

二是加快提升土壤環(huán)境治理能力現(xiàn)代化水平，補齊“最弱短板”。監(jiān)管能力是土壤環(huán)境管理體系中最薄弱的環(huán)節(jié)。應(yīng)充分發(fā)揮土壤污染防治目標責(zé)任制和考核評價機制作用，進一步壓實屬地政府責(zé)任，推動土壤環(huán)境監(jiān)管、監(jiān)測、執(zhí)法能力建設(shè)，加強土壤環(huán)境監(jiān)管機構(gòu)、人員隊伍和執(zhí)法能力建設(shè)，提高專業(yè)化水平和軟硬件條件，建立監(jiān)管人員培訓(xùn)和土壤污染防治宣傳體系。將土壤環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法作為環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，全面提升各級土壤環(huán)境監(jiān)管能力，配備無人機、手持式土壤重金屬和有機污染物快速檢測儀等裝備。定期開展土壤環(huán)境執(zhí)法專項培訓(xùn)，加快大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈、人工智能等信息化手段在土壤環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的全面應(yīng)用。

三是強化土壤污染源頭防控綜合成效，實行“精準治土”。開展重點區(qū)域土壤污染成因排查，查明土壤污染成因，追溯污染源頭，實施污染源整治，切斷污染物進入土壤的途徑。以農(nóng)用地土壤詳查成果和土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分為基礎(chǔ)，進一步查明農(nóng)用地污染成因，針對污染來源和途徑，采取針對性、精準性措施。建立完善在產(chǎn)企業(yè)污染隱患排查和自行監(jiān)測制度，督促指導(dǎo)企業(yè)嚴格落實，持續(xù)有效防止有毒有害物質(zhì)滲漏、流失、揚散而污染土壤。加強重點行業(yè)企業(yè)和園區(qū)周邊土壤環(huán)境監(jiān)測，建立土壤污染風(fēng)險監(jiān)測預(yù)警機制。

四是實行建設(shè)用地全生命周期管理，實現(xiàn)“土盡其用”。建立建設(shè)用地全生命周期檔案，將地塊生產(chǎn)活動信息以及地塊調(diào)查評估、風(fēng)險評估、管控和修復(fù)效果評估報告等信息，納入建設(shè)用地全生命周期檔案，為建設(shè)用地地塊建檔立卡，為每個污染地塊建立“身份證”。規(guī)范建設(shè)用地土壤污染風(fēng)險管控和修復(fù)名錄建立、管理、退出等流程管理，建立各部門土壤污染防治責(zé)任清單。加強與國土空間規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫的空間匹配，指導(dǎo)有條件地區(qū)探索建立利用衛(wèi)星遙感、在線視頻等形式進行污染地塊開發(fā)利用監(jiān)控機制。探索建立工業(yè)產(chǎn)業(yè)調(diào)整、退城入園等過程中的土壤污染預(yù)防和再開發(fā)利用監(jiān)管機制，實現(xiàn)企業(yè)規(guī)劃布局、退出、調(diào)查評估、風(fēng)險管控與修復(fù)、再開發(fā)利用準入等全過程有效監(jiān)管。針對大型污染地塊，結(jié)合城市規(guī)劃和景觀設(shè)計、市政工程管理、再開發(fā)利用，探索形成不同土地利用模式下的風(fēng)險管控與修復(fù)技術(shù)、管理、工程評估等綜合管控模式。

五是實施農(nóng)用地分類管理和科學(xué)防控，實現(xiàn)“永續(xù)利用”。借鑒“河長制”“湖長制”工作經(jīng)驗，探索建立“田長制”，由各級黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，負責(zé)行政區(qū)域內(nèi)農(nóng)用地土壤污染防治。結(jié)合農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動，建立優(yōu)先保護類耕地保護措施清單和周邊禁入產(chǎn)業(yè)清單。依據(jù)農(nóng)用地質(zhì)量類別劃定成果，探索建立超篩選值耕地農(nóng)產(chǎn)品種植正負面清單，對種植正面清單內(nèi)農(nóng)作物的地塊，采取臨田檢測等管控風(fēng)險;對種植負面清單內(nèi)農(nóng)作物的地塊，采取定期監(jiān)測、收獲物安全處置等措施。制定不同區(qū)域、不同作物類型、不同種植方式的農(nóng)用地安全利用技術(shù)規(guī)范。對已實現(xiàn)安全利用的受污染耕地，從農(nóng)產(chǎn)品臨田檢測、超標糧食處置機制、農(nóng)產(chǎn)品安全追溯體系等方面加強管理，確保安全利用效果穩(wěn)定可持續(xù)。

作者：王夏暉，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院副總工程師、研究員;孟玲瓏，生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院助理研究員