摘要：土壤是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的物質(zhì)基礎，關系人民群眾身體健康，關系美麗中國建設，保護好土壤環(huán)境是推進生態(tài)文明建設和維護國家生態(tài)安全的重要內(nèi)容。本文系統(tǒng)梳理了20世紀80年代以來中國土壤環(huán)境管理政策發(fā)展歷程，并將其劃分為土壤環(huán)境基礎調(diào)查、農(nóng)用地土壤污染治理、土壤污染狀況調(diào)查和試點示范、土壤污染風險管控四個階段，提出了當前基于風險管控的土壤環(huán)境管理總體思路，以及土壤污染預防和保護、農(nóng)用地分類管理、建設用地準入管理等主要制度具體要求。立足土壤污染防治實際和生態(tài)環(huán)境保護新形勢、新要求，分析今后一段時期中國土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，并從制度標準完善、分級分類分區(qū)差異化防控、風險協(xié)同管控、技術創(chuàng)新等方面提出完善對策與建議。

引言

土壤環(huán)境事關農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全和人居環(huán)境健康，是保障人民群眾“吃得放心、住得安心”的大事。近年來，中國堅持預防為主、保護優(yōu)先、分類管理、風險管控的總體思路，以管控土壤污染風險為核心，采取一系列有效措施，土壤污染防治取得積極進展：完成全國農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點行業(yè)企業(yè)用地土壤污染狀況調(diào)查，初步建成全國土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng);頒布《土壤污染防治法》，發(fā)布農(nóng)用地和建設用地土壤污染風險管控標準，出臺一系列土壤環(huán)境管理規(guī)章，基本建立了以風險管控為核心的土壤環(huán)境管理框架，深入推進凈土保衛(wèi)戰(zhàn)[1-3]。

但長期以來經(jīng)濟發(fā)展粗放，污染物排放量較高，局部地區(qū)土壤污染風險較高。相關調(diào)查表明，全國土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，土壤總的點位超標率為16.1%，其中耕地點位超標率達到19.4%，部分地區(qū)土壤污染較重[4]。一些重有色金屬礦區(qū)周邊耕地土壤重金屬污染問題突出，影響農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量的主要污染物是鎘等重金屬[5,6]。部分學者對全國土壤污染及其健康風險進行評估，局部地區(qū)污染嚴重、污染程度高[7-11]。

本文通過對中國土壤污染防治發(fā)展歷程和管理制度體系的系統(tǒng)回顧，立足深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)、推進美麗中國建設等新形勢新要求，提出中長期土壤污染防治對策建議。

1中國土壤環(huán)境管理政策歷程

20世紀80年代，中國開始關注礦區(qū)土壤、污灌和六六六、滴滴涕農(nóng)藥大量使用造成的耕地污染等問題，逐步將土壤污染防治納入環(huán)境保護重點工作，開展了一系列基礎調(diào)查，出臺土壤污染防治相關管理政策，逐步建立了土壤污染風險管控體系。根據(jù)土壤污染防治政策研究進展，將中國土壤環(huán)境管理發(fā)展歷程劃分為四個階段(圖1)。

1.1

“六五”至“八五”時期：土壤環(huán)境基礎調(diào)查

隨著經(jīng)濟社會迅速發(fā)展，土壤污染問題越來越受到社會關注，我國1979年頒布的《環(huán)境保護法(試行)》最早在立法中涉及保護土壤、防治污染的要求：推廣綜合防治和生物防治，合理利用污水灌溉，防止土壤和作物的污染。“六五”“七五”期間，相關部門在國家科技攻關項目支持下開展了農(nóng)業(yè)土壤背景值、全國土壤環(huán)境背景值和土壤環(huán)境容量等基礎研究，編輯出版了《中國土壤元素背景值》和《土壤環(huán)境背景值圖集》;在此基礎上，制訂了《土壤環(huán)境質(zhì)量標準》(GB15618—1995)，填補了中國土壤環(huán)境質(zhì)量標準的空白。此外，還頒布了《農(nóng)用污泥中污染物控制標準》(GB4284—1984)、《城鎮(zhèn)垃圾農(nóng)用控制標準》(GB8172—1987)、《農(nóng)用粉煤灰中污染物控制標準》(GB8173—1987)等農(nóng)用地土壤污染源防控技術標準。

1.2

“九五”至“十五”時期：農(nóng)用地土壤污染治理

中國人口基數(shù)大，耕地面積小，對土壤環(huán)境關注的重點是提高土壤肥力、增加糧食產(chǎn)量，因此該階段土壤污染防治的重點仍然是農(nóng)用地?！秶噎h(huán)境保護“十五”計劃》提出了防止農(nóng)作物污染、確保農(nóng)產(chǎn)品安全的土壤污染防治具體措施，例如，開展全國土壤污染調(diào)查和污染防治示范，建立農(nóng)產(chǎn)品安全檢測和監(jiān)管體系;土壤污染防治要求也零散出現(xiàn)在《基本農(nóng)田保護條例》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《農(nóng)藥管理條例》等相關法規(guī)中。針對農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地環(huán)境質(zhì)量管理，2001年起，中國環(huán)境監(jiān)測總站組織開展“菜籃子”基地、污水灌溉區(qū)和有機食品生產(chǎn)基地土壤環(huán)境質(zhì)量專項調(diào)查工作，為農(nóng)用地土壤污染治理提供了基礎支撐。此外，開展了土壤污染防治與修復技術相關技術標準研究，發(fā)布實施《工業(yè)企業(yè)土壤環(huán)境質(zhì)量風險評價基準》(HJ/T25—1999)，制定了一批土壤環(huán)境監(jiān)測分析方法，有效提升了中國土壤環(huán)境管理水平。

1.3

“十一五”至“十二五”時期：土壤污染狀況調(diào)查和試點示范

該階段土壤污染防治逐漸成為環(huán)境保護工作的重點，相關政策部署相繼出臺，并開展了一系列土壤污染狀況調(diào)查、治理試點示范等工作。2008年，原國家環(huán)保總局在北京召開第一次全國土壤污染防治工作會議，要求切實解決當前突出的土壤環(huán)境問題;同年6月，原環(huán)境保護部印發(fā)《關于加強土壤污染防治工作的意見》，提出開展農(nóng)用土壤環(huán)境監(jiān)測評估與安全性劃分、全國土壤污染狀況調(diào)查、土壤修復與綜合治理試點示范等具體任務。此后，《重金屬污染綜合防治“十二五”規(guī)劃》《國務院關于加強環(huán)境保護重點工作的意見》《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》等均對土壤污染防治提出明確要求。2013年，國務院辦公廳印發(fā)《近期土壤環(huán)境保護和綜合治理工作安排》，土壤污染防治工作逐步提上重要議事日程。

為掌握全國土壤污染狀況，2005—2013年，原環(huán)境保護部、原國土資源部聯(lián)合開展了首次全國土壤污染狀況調(diào)查，從國家尺度上初步摸清了土壤污染狀況。“十二五”期間，開展了土壤環(huán)境質(zhì)量例行監(jiān)測試點，分別對污染企業(yè)周邊、基本農(nóng)田區(qū)(糧棉油)、蔬菜基地、集中式飲用水源地和規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖場周邊開展監(jiān)測。同時，在大中城市周邊、重金屬污染防治重點區(qū)域等開展土壤污染治理與修復試點示范。此外，原環(huán)境保護部組織開展了“污染土壤修復與綜合治理試點”專項研究，國家“863計劃”支持開展了“典型工業(yè)污染場地土壤修復關鍵技術研究與綜合示范”，實施了一批土壤污染治理與修復示范項目。

1.4

“十三五”時期：土壤污染風險管控

2016年，國務院印發(fā)《土壤污染防治行動計劃》，這是中國土壤環(huán)境管理領域的綱領性文件，對今后一個時期中國土壤污染防治工作作出了全面部署。2018年，黨中央印發(fā)《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，將凈土保衛(wèi)戰(zhàn)納入污染防治三大保衛(wèi)戰(zhàn)之一。2020年2月，國家發(fā)展改革委印發(fā)《美麗中國建設評估指標體系及實施方案》，將土壤安全納入美麗中國建設評估指標。

根據(jù)國內(nèi)外土壤污染防治經(jīng)驗，中國建立了以風險管控為核心的土壤污染防治體系：出臺了《土壤污染防治法》，填補了中國土壤污染防治領域法律空白;出臺污染地塊、農(nóng)用地、工礦用地土壤環(huán)境管理辦法等部門規(guī)章，土壤污染責任人認定辦法、農(nóng)用地、建設用地土壤污染風險管控標準，以及建設用地風險管控等系列技術導則，建立了“一法兩標三部令”土壤污染防治法規(guī)標準體系;完成農(nóng)用地土壤污染狀況詳查和重點行業(yè)企業(yè)用地土壤狀況調(diào)查，基本掌握全國土壤污染底數(shù);建成覆蓋不同地區(qū)、不同類型的土壤環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡，基本摸清了耕地污染的現(xiàn)狀和空間分布。上述工作有力提升了中國受污染耕地安全利用和建設用地風險管控水平。

2中國土壤環(huán)境管理政策現(xiàn)狀

2.1

形成以風險管控為核心的土壤環(huán)境管理總體思路

土壤采取優(yōu)先保護的投入比例遠低于后期風險管控和治理成本，因此中國借鑒發(fā)達國家土壤污染防治經(jīng)驗，結(jié)合近年來土壤污染防治實踐探索，綜合考慮現(xiàn)階段土壤污染現(xiàn)狀和社會經(jīng)濟發(fā)展實際，不同于大氣、水環(huán)境質(zhì)量達標管理的思路，形成以風險管控為核心的土壤環(huán)境管理思路，即通過采取源頭減量、污染阻斷等措施，消除或管控土壤環(huán)境風險，降低對周邊環(huán)境的影響[12]。土壤污染風險管控的要求主要體現(xiàn)在四個方面：①“防”，即通過合理空間布局管控、土壤環(huán)境準入等措施，預防土壤污染產(chǎn)生;②“控”，即通過企業(yè)生產(chǎn)過程環(huán)境管理、污染物排放控制、提標改造升級、農(nóng)業(yè)面源污染治理等，管控土地利用過程環(huán)境風險;③“治”，即針對污染的土壤，采取以風險管控為主的措施，例如，農(nóng)用地農(nóng)藝調(diào)控、替代種植，污染地塊禁止人員進入、建設污染阻隔工程等;④“管”，即利用環(huán)境執(zhí)法、定期土壤環(huán)境監(jiān)測等管理手段，保障污染防治措施落實，降低土壤環(huán)境風險。

中國土壤環(huán)境管理的目標是保障農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和人居環(huán)境安全，基于風險管控的總體思路和要求，現(xiàn)階段土壤污染防治的三大重點是防控新增污染、管控農(nóng)用地和建設用地兩大地類環(huán)境風險，并以《土壤污染防治行動計劃》《土壤污染防治法》實施為基礎，建立土壤污染防治的基本框架和政策體系(圖2)。在防控新增污染方面，建立土壤污染預防和保護制度，重點對工業(yè)、農(nóng)業(yè)、生活三大污染源進行管理，做好土壤環(huán)境準入、過程監(jiān)管、地塊退役等環(huán)節(jié)的全過程管理;在農(nóng)用地管理方面，建立農(nóng)用地分類管理制度，即根據(jù)農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等分類實施土壤環(huán)境管理;在建設用地管理方面，建立準入管理制度，開發(fā)利用的地塊必須符合相應用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求，從而推動污染土壤的風險管控和修復，下文也將進行重點介紹。此外，我國還以法律形式規(guī)定了土壤污染風險防控實施的保障機制。例如，實行統(tǒng)一的土壤環(huán)境監(jiān)測制度，建立覆蓋生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等的全國土壤環(huán)境監(jiān)測體系，并每十年至少組織一次土壤污染狀況普查;建立土壤調(diào)查和評估制度，對存在環(huán)境風險的地塊開展土壤污染狀況調(diào)查和風險評估，并實施后期風險管控和修復等活動;建立省級土壤污染防治基金制度，解決責任主體不清晰的歷史遺留污染、專項資金投入模式渠道窄等問題。

2.2

明確了全過程防控的土壤污染預防和保護政策

土壤污染預防和保護通過加強前期土壤環(huán)境管理，減少污染物排放，顯著降低土壤環(huán)境風險和后期治理成本，以最小投入獲得最大的環(huán)境效益。從地塊準入、使用過程、地塊退役等環(huán)節(jié)，形成基于地塊全生命周期管理的全過程防控機制：在地塊準入環(huán)節(jié)，提出合理空間布局管控、排放有毒有害物質(zhì)的重點行業(yè)企業(yè)開展土壤環(huán)境影響評價、符合相應用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求的地塊方可進行開發(fā)利用等預防措施;在地塊使用環(huán)節(jié)，采取土壤和地下水自行監(jiān)測、土壤污染隱患排查、提標改造、在產(chǎn)企業(yè)風險防控、合理使用農(nóng)藥化肥等措施，防止新增污染;在地塊退役環(huán)節(jié)，生產(chǎn)過程終止的重點行業(yè)企業(yè)用地進入土壤調(diào)查評估和風險管控程序，涉及生產(chǎn)設施設備拆除活動的采取防止土壤污染的措施。

土壤污染源頭防控是綜合性的系統(tǒng)工程，還包括農(nóng)業(yè)投入品、畜禽養(yǎng)殖等農(nóng)業(yè)面源污染綜合治理，重點保障未污染的耕地、林地、草地和飲用水水源地環(huán)境風險。因此，建立了區(qū)域尺度的土壤污染源綜合防控制度，開展區(qū)域土壤污染源解析和監(jiān)測預警，識別土壤污染的重點區(qū)域、重點行業(yè)、重點污染源，研判土壤污染變化趨勢，作為區(qū)域土壤環(huán)境保護政策、地塊尺度污染源管控策略制定的依據(jù)。

2.3

制定了基于農(nóng)用地土壤環(huán)境和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的分類管理政策

長期以來，中國農(nóng)用地土壤環(huán)境管理是對照農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量相關標準進行超標評價，并根據(jù)超標倍數(shù)劃分污染等級，未考慮農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量狀況[13]。近年來逐漸開展農(nóng)產(chǎn)品風險和農(nóng)用地土壤生態(tài)風險協(xié)同評價，以保護食用農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全為主要目標，出臺了農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量標準，劃出了篩選值和管制值兩條標準線。土壤中污染物含量低于篩選值的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境的風險低，一般情況下可以忽略;高于管制值的，食用農(nóng)產(chǎn)品不符合質(zhì)量安全標準等農(nóng)用地土壤污染風險高;土壤污染物含量介于篩選值和管制值之間的，對農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全、農(nóng)作物生長或土壤生態(tài)環(huán)境可能存在風險[14]。

根據(jù)土壤環(huán)境質(zhì)量和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量情況等，中國建立了農(nóng)用地分類管理制度，即將農(nóng)用地劃分為優(yōu)先保護類、安全利用類和嚴格管控類三個類別，分類實施土壤環(huán)境管理。優(yōu)先保護類農(nóng)用地土壤環(huán)境質(zhì)量較好，以保護措施為主，例如將符合條件的優(yōu)先保護類耕地劃為永久基本農(nóng)田、嚴格新建可能造成土壤污染的建設項目。安全利用類農(nóng)用地存在農(nóng)產(chǎn)品超標風險，通過采取農(nóng)藝調(diào)控、替代種植等措施，降低農(nóng)產(chǎn)品超標風險。嚴格管控類農(nóng)用地難以通過安全利用措施降低污染風險，因此采取劃定特定農(nóng)產(chǎn)品嚴格管控區(qū)域、土壤和農(nóng)產(chǎn)品協(xié)同監(jiān)測與評價、調(diào)整種植結(jié)構(gòu)、退耕還林還草、輪作休耕等風險管控措施。

2.4

形成了以準入管理為核心的建設用地風險管控和修復制度

中國逐步建立了涵蓋用地準入、污染預防、調(diào)查評估、風險管控或修復、效果評估、再開發(fā)利用等全過程的建設用地土壤環(huán)境監(jiān)管體系，并建立了建設用地土壤污染風險管控和修復名錄制度[15](圖3)。實施建設用地準入管理，即開發(fā)利用的土地必須符合相應用地土壤環(huán)境質(zhì)量要求。經(jīng)普查詳查和監(jiān)測等表明存在土壤污染風險、用途變更為住宅和公共管理與公共服務用地、土壤污染重點監(jiān)管單位用途變更或土地使用權變更的地塊，需開展土壤污染狀況調(diào)查;存在污染的進一步開展風險評估。風險評估結(jié)果表明需要實施風險管控、修復的地塊，納入建設用地土壤污染風險管控和修復名錄，結(jié)合土地利用規(guī)劃，采取相應的風險管控和修復措施，并開展效果評估及后期環(huán)境管理。

建設用地風險管控措施包括提出劃定隔離區(qū)域的建議、土壤及地下水污染狀況監(jiān)測等，修復技術包括固化穩(wěn)定化、熱脫附、水泥窯協(xié)同處置等，通常情況下需同時采取多種管控措施。為保障建設用地調(diào)查和修復報告質(zhì)量，建立了相關報告分級評審制度，分別由地市級、省級生態(tài)環(huán)境主管部門會同自然資源主管部門，組織對土壤污染狀況調(diào)查報告、風險評估報告、風險管控效果評估報告、修復效果評估報告等進行評審。建立土壤污染責任人認定制度，由土壤污染責任人實施土壤污染風險管控和修復;土壤污染責任人無法認定的，土地使用權人實施風險管控和修復。

3中國土壤環(huán)境管理發(fā)展趨勢

中國雖然初步建立了基于風險管控的土壤環(huán)境管理制度體系，但是由于土壤污染防治起步較晚、基礎薄弱，土壤污染防治制度體系、協(xié)同監(jiān)管機制、風險管控技術體系、多元投入機制等仍不健全[16]。在實現(xiàn)2035年美麗中國建設目標愿景下，土壤環(huán)境管理將逐步從管控風險向促進土壤生態(tài)系統(tǒng)改善和可持續(xù)利用轉(zhuǎn)變，不斷推動依法治土、科學治土、系統(tǒng)治土，提高管控措施的針對性和有效性，逐步保障土壤健康。

3.1

提高風險管控措施的針對性和有效性

中國從國家層面初步建立了基于不同地類的土壤污染風險分級分類的差異化防控制度，但是土壤污染具有明顯的區(qū)域特征，“一刀切”的管理模式難以適應不同區(qū)域管控要求。因此，今后土壤環(huán)境管理的重點是提高土壤環(huán)境管理措施的可操作性、科學性和有效性。例如，對于當前污染問題突出、社會廣泛關注的有色金屬礦區(qū)，與再開發(fā)利用的建設用地管控思路存在不同，前者主要以防控污染擴散為主，后者重點關注使用過程環(huán)境風險，因此需根據(jù)地塊用途因地制宜設計管控技術體系。另外，土壤污染風險管控一般不能徹底消除環(huán)境風險，分類識別、長效監(jiān)管也是推動管控措施有效落實的重要手段。

當前，中國已完成了土壤污染狀況詳查，基本查明了農(nóng)用地和建設用地土壤環(huán)境風險，為實施精細化管理奠定了基礎。下一步需從分區(qū)管理制度設計、標準規(guī)范體系、管控措施適宜性評價等方面完善管理體系，依據(jù)區(qū)域、行業(yè)、污染物、種植結(jié)構(gòu)等，不斷完善風險分級分類分區(qū)管理相關技術體系。例如，實施建設用地高中低風險分級管理、高背景值區(qū)土壤安全利用等，提高管控措施的針對性和有效性[17]。

3.2

“以管代治”推動土壤污染防治責任落實

近年來，在國家法規(guī)政策支持下，中國實施了一批歷史遺留土壤污染治理工程。但是土壤污染治理成本高、見效慢、周期長，結(jié)合國內(nèi)外工作實踐，將預防為主、保護優(yōu)先作為土壤污染防治的基本原則之一，通過前期管理代替后期治理。“以管代治”就是通過“誰污染誰治理”、污染物達標排放、總量控制等法律約束，引導企業(yè)加強內(nèi)部環(huán)境管理，采取污染物減排、生產(chǎn)設施改造升級、污染防治設施建設、完善日常環(huán)境管理等措施，降低后端土壤污染治理的風險。推動“以管代治”，依法治土是基本前提，法律作為土壤污染防治的底線和基本要求，倒逼企業(yè)主動承擔起污染治理的社會責任，防止因土壤污染威脅生態(tài)環(huán)境安全。同時，政府對土壤污染防治工作負總責，通過日常執(zhí)法檢查、生態(tài)環(huán)境保護督察等對工礦企業(yè)責任落實情況進行監(jiān)管。

3.3

逐步推動多要素多領域系統(tǒng)治理

一方面，土壤是大氣、水、固體廢物等污染物的最終受體，大氣沉降、地表水、工業(yè)固體廢物堆存、重點污染源周邊地下水等中污染物可通過淋溶、滲漏等進入土壤。另一方面，污染土壤也是重要的污染源，會通過大氣降水或灌溉水的入滲淋濾下污染地下水。土壤環(huán)境管理涉及多要素、多部門，通過大數(shù)據(jù)研判、系統(tǒng)管控制度設計、污染綜合防控是土壤環(huán)境管理的發(fā)展趨勢，也是有效提升土壤環(huán)境監(jiān)管效益和能力的重要手段?！秶窠?jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標綱要》也提出建立地上地下、陸海統(tǒng)籌的生態(tài)環(huán)境治理制度，實施水土環(huán)境風險協(xié)同防控。因此，土壤環(huán)境管理要突出系統(tǒng)協(xié)同的思想，強化地上地下協(xié)同防控，既要管控好水、大氣、固體廢物等土壤污染的源，又要管控好土壤這個污染源，防止地下水、地表水等污染。

3.4

創(chuàng)新綠色可持續(xù)風險管控技術體系

綠色可持續(xù)修復的概念是指以安全、及時的方式消除和/或控制不可接受風險，同時最優(yōu)化修復的環(huán)境、社會和經(jīng)濟價值。發(fā)達國家從最早的以嚴格標準值和完全處理處置為修復目標，到基于風險的治理修復和管控策略，已逐步建立起了一套相對完善的管理制度、評價方法和決策工具，并開展了大量的綠色可持續(xù)修復實踐[18]，例如美國發(fā)布《超級基金綠色修復戰(zhàn)略》，推動形成綠色修復技術評估框架及標準導則。當前中國環(huán)境管理的要求不斷加強，通過技術創(chuàng)新管控污染土壤風險、降低修復成本、提升環(huán)境效益是土壤污染風險管控的必然要求，也是中國污染土壤修復技術的發(fā)展趨勢[19]。

依托國家重點研發(fā)計劃等科研專項，中國也開展了污染場地綠色修復技術方法研究探索。2020年4月，中國環(huán)境保護產(chǎn)業(yè)協(xié)會發(fā)布《污染地塊綠色可持續(xù)修復通則》，規(guī)定了污染地塊綠色可持續(xù)修復的原則、評價方法、實施內(nèi)容和技術要求。今后需進一步完善土壤污染綠色可持續(xù)修復的管理框架和技術體系，構(gòu)建綠色可持續(xù)修復與管理制度體系。

4對策建議

4.1

持續(xù)構(gòu)建系統(tǒng)完備的土壤污染防治制度體系

土壤污染防治制度體系不完善仍是中國土壤污染防治的薄弱環(huán)節(jié)，因此，應將全面構(gòu)建可持續(xù)管理體系、法規(guī)標準規(guī)范體系和技術體系作為土壤污染防治工作的重要基礎性工作，精細化指導土壤污染防治措施落實。首先要構(gòu)建土壤可持續(xù)健康管理、土壤污染協(xié)同防控、土壤污染分區(qū)分級等管理政策，進一步完善土壤污染責任人認定、土壤污染防治基金等制度體系，不斷優(yōu)化土壤風險管控目標要求和中長期管控路徑。其次，分行業(yè)、分區(qū)域完善土壤環(huán)境質(zhì)量標準、土壤污染控制等相關標準和技術規(guī)范，健全高背景值區(qū)識別及安全利用、土壤污染修復工程、土壤污染風險管控與修復效果評估、后期管理、資源化利用等技術標準[20]，夯實土壤環(huán)境管理基礎支撐。

4.2

全面建立土壤污染分級分類分區(qū)精細化防控體系

根據(jù)區(qū)域土壤環(huán)境風險、經(jīng)濟社會條件等，因地制宜推動土壤污染分級分類分區(qū)差異化防控，識別土壤污染防治的優(yōu)先管控區(qū)域、行業(yè)和污染物[21,22]。針對重點行業(yè)企業(yè)用地，根據(jù)企業(yè)風險篩查、初步采樣調(diào)查等結(jié)果，構(gòu)建高、中、低風險分級相關技術和管理體系，分別推動在產(chǎn)和關閉搬遷企業(yè)地塊分級管控。針對農(nóng)用地，在土壤環(huán)境質(zhì)量類別劃分的基礎上，優(yōu)化調(diào)整保護和安全利用措施，分類制定管控方案。針對識別的高背景值區(qū)、受污染耕地集中區(qū)、高風險建設用地集中連片區(qū)域、有色金屬礦區(qū)等典型區(qū)域，開展區(qū)域尺度土壤污染風險評估，分區(qū)制定土壤污染風險管控措施。開展國家、省、市、縣級土壤污染風險管控策略研究，提高措施的針對性和有效性。

4.3

加快形成覆蓋多領域多要素的協(xié)同管控體系

土壤污染風險協(xié)同管控既包括生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、自然資源等相關部門管理政策的聯(lián)動，也包括水、氣、土等要素的系統(tǒng)治理。隨著大數(shù)據(jù)、遙感等新技術的應用，為推動傳統(tǒng)的土壤環(huán)境治理由單一要素向多領域協(xié)同轉(zhuǎn)變提供數(shù)據(jù)基礎。因此，要加強大數(shù)據(jù)等技術的科學決策、精細管理、精準服務，集成土壤環(huán)境質(zhì)量、土壤理化性質(zhì)、土地利用方式、農(nóng)業(yè)投入品使用、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量等多源數(shù)據(jù)，改進土壤環(huán)境管理手段，提升多部門綜合決策能力。建立基于全生命周期的建設用地“防、控、治、管”四位一體風險管控體系，系統(tǒng)推動重點行業(yè)風險管理水平[23]。開展土壤環(huán)境風險監(jiān)測預警，健全國家土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡，完善土壤污染預警制度體系、技術體系、風險評估指標體系，推進土壤和地下水、大氣沉降、地表徑流等的協(xié)同防治。

4.4

強力推進風險防控和治理修復技術創(chuàng)新體系

加強土壤污染風險全過程管控模式和末端治理技術創(chuàng)新，通過原輔材料優(yōu)化、防滲漏改造、污染排放監(jiān)管、農(nóng)業(yè)投入品減量等形式，健全以綜合防控和污染治理為主的環(huán)境管理體系，加強區(qū)域土壤污染風險監(jiān)測評估，降低污染風險。加強污染場地土壤生態(tài)風險評估和修復，開展概念模型、污染物反應運移模型、復合污染生態(tài)毒理學機制、生態(tài)修復技術等研究，構(gòu)建適合中國國情的綠色可持續(xù)修復的管理框架和政策體系，協(xié)同運用工程和制度控制手段防控污染風險[24,25]。加強土壤污染風險管控和修復技術創(chuàng)新，開展土壤污染效應與生態(tài)健康風險管控、污染物多尺度效應及轉(zhuǎn)化技術方法等研究，研發(fā)低碳、適用、成本低的修復技術、裝備和綜合防控策略。