1 農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的背景
實施農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的主要背景包括：1）因勞動力成本、土地成本等持續(xù)攀升等原因，當(dāng)前國內(nèi)糧價高出國際市場30%-50%，競爭力缺乏，小規(guī)模、高成本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式難以持續(xù)。2）因消費結(jié)構(gòu)升級、價格機(jī)制問題等原因，部分農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)矛盾突出，大豆供小于求、進(jìn)口激增，玉米供大于求、庫存高企。3）最近十幾年我國糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三量齊增”，廣義糧食安全存在結(jié)構(gòu)性隱患，糧食財政負(fù)擔(dān)沉重。4）與發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)粗放，單位耕地化肥農(nóng)藥使用量偏高、利用率低，農(nóng)業(yè)面源污染問題嚴(yán)重，優(yōu)質(zhì)綠色農(nóng)產(chǎn)品供給不能滿足需求，農(nóng)業(yè)拼資源拼投入的傳統(tǒng)老路難以為繼。5）農(nóng)民持續(xù)增收難度加大，如期實現(xiàn)全面建成小康社會任務(wù)艱巨。
1.1 農(nóng)業(yè)成本攀升，國內(nèi)糧價高出國際市場30%-50%
因勞動力成本、土地成本等持續(xù)攀升等原因，當(dāng)前國內(nèi)糧價高出國際市場30%-50%，競爭力缺乏，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低而不穩(wěn)，小規(guī)模、高成本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式難以持續(xù)。2004-2015年，我國三種糧食（稻谷、小麥和玉米）畝均成本大幅攀升，從395元增至1090元，增長175.6%；其中畝均物質(zhì)與服務(wù)費用增長112.4%，畝均人工成本增長216.6%，畝均土地成本增長302.7%。在糧食成本大幅攀升的情況下，政府以托底收購（2004年開始）和臨時儲備政策（2008年開始）保障種糧積極性。加之國際糧價從2012年開始大幅下跌、石油價格在2014年下半年開始暴跌（影響國際航運(yùn)成本）、人民幣兌美元2005年以來總體升值，當(dāng)前中國國內(nèi)糧價高于國際市場30%-50%。比如，2016年11月國內(nèi)小麥價格較進(jìn)口價格高43%；2015年1月至2016年6月國內(nèi)大豆價格（國產(chǎn)二等，濟(jì)南）較進(jìn)口價格（進(jìn)口二等，青島）高31.1%，2016年12月收窄至4.1%。
1.2 部分農(nóng)產(chǎn)品供需矛盾突出，大豆供小于求，玉米供大于求
因消費結(jié)構(gòu)升級、價格機(jī)制問題等原因，部分農(nóng)產(chǎn)品供需結(jié)構(gòu)矛盾突出，大豆供小于求、進(jìn)口激增，玉米供大于求、庫存高企?！度珖N植業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整規(guī)劃（2016-2020）》指出，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展使城鄉(xiāng)居民的支付能力和生活水平不斷提高，消費者對農(nóng)產(chǎn)品的需求由吃得飽轉(zhuǎn)向吃得好、吃得安全、吃得健康，進(jìn)入消費主導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型的新階段。加之農(nóng)產(chǎn)品價格機(jī)制市場化改革滯后，玉米出現(xiàn)階段性供大于求，大豆供求缺口逐年擴(kuò)大。
在大豆方面，1992-2015年，大豆產(chǎn)量從1030萬噸增至2004年的1740萬噸頂點后降至1185萬噸，而國內(nèi)需求量從1114萬噸增至9926萬噸，供給遠(yuǎn)小于需求。在玉米方面，2012-2015年產(chǎn)量大增，從17483萬噸增至23021萬噸，但因經(jīng)濟(jì)下行、進(jìn)口玉米便宜和玉米替代品不斷增長，國內(nèi)消費量從16765萬噸降至14487萬噸，供給明顯大于需求。
中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組原副組長陳錫文在2016年末曾談到，當(dāng)前全國大豆的平均畝產(chǎn)不到250斤，較國際平均水平低120多斤。如果大豆平均畝產(chǎn)250斤，國家在東北地區(qū)的大豆目標(biāo)價格每斤2.4元，一畝大豆的毛收入就是600元；但玉米畝產(chǎn)可以達(dá)到1200斤，按去年的臨時收儲價每斤1元，玉米畝均毛收入就是大豆畝毛收入的兩倍；在這樣的情況下，農(nóng)民不可能去種大豆。
1.3 糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三量齊增”，糧食財政負(fù)擔(dān)沉重
在此情況下，最近十幾年我國糧食生產(chǎn)量、進(jìn)口量和庫存量“三量齊增”，廣義糧食安全存在結(jié)構(gòu)性隱患，糧食財政負(fù)擔(dān)沉重。2003-2015年，由于糧食播種面積的擴(kuò)大和單產(chǎn)水平的提高，我國糧食產(chǎn)量從43070萬噸增至62144萬噸，增長44.3%，糧食產(chǎn)量“十二連增”，2016年回調(diào)至61624萬噸。與此同時，糧食進(jìn)口量從2283萬噸增至12477萬噸，增長446.5%，其中約2/3為大豆；糧食出口量從2230萬噸降至164萬噸；凈進(jìn)口量從53萬噸增至12314萬噸，而在2003年之前糧食凈進(jìn)口量從未超過2000萬噸。2011年以來，大豆自給率降至20%以下，2015-2016年更是不到12%。
在外糧入市、國糧入庫的情況下，糧食財政負(fù)擔(dān)沉重?！度珖r(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)[2016]2257號）指出，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，經(jīng)濟(jì)增速放緩，持續(xù)大幅增加財政“三農(nóng)”投入空間有限。
一方面，種糧需要補(bǔ)貼；另一方面，儲糧還需要成本。2012-2016年，玉米、小麥和稻谷庫存量合計從10890萬噸增至45654萬噸。其中，玉米庫存量從4255萬噸增至27503萬噸，年末庫存/消費量從25%增至159%，即當(dāng)前可滿足約19個月的消費。小麥庫存從2804萬噸增至5651萬噸，年末庫存/消費量從25%增至51%，當(dāng)前可滿足約6個月消費；稻谷庫存從3862萬噸增至12500萬噸，年末庫存/消費量從22%增至76%，當(dāng)前可滿足約9個月消費。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心程國強(qiáng)研究員測算，每噸玉米庫存成本252元，這意味著2.75億噸玉米庫存需支出693億元。
