土地制度改革是經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型期永恒的話題，特別是在當前土地問題牽扯面廣、土地財政備受爭議的背景下，對十一月份將召開的十八屆三中全會有關(guān)土改問題的討論與期待成為熱點。事實上，有關(guān)中國土地制度改革的導(dǎo)向問題，相關(guān)討論中已經(jīng)有了基本輪廓：有關(guān)農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的問題以哪種方式解決?城鎮(zhèn)化“熱”起來了，下一階段中國城鎮(zhèn)化的用地問題是何種導(dǎo)向?吸引了全國人民眼球的房地產(chǎn)市場問題，政府的態(tài)度及改革方向為何?這些問題將成為近期及未來相當長一段時間土地制度改革的核心內(nèi)容。
農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)
以小范圍試點模式推開
農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的話題在中國已經(jīng)討論了數(shù)十年，從根源上看，這是個綜合性問題。農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)之所以會成為問題在于中國的城鄉(xiāng)土地二元產(chǎn)權(quán)機制。這個機制按照制度經(jīng)濟學(xué)家的理解，緣于國家機器對農(nóng)村剩余的占有，聯(lián)系到中國特殊的建國歷程及發(fā)展歷程，二元產(chǎn)權(quán)制度在過去幾十年的發(fā)展“合理但不合法”。其合理性在于從國家整體來看，抽取農(nóng)村剩余發(fā)展核心城市和核心產(chǎn)業(yè)，有助于經(jīng)濟體的快速復(fù)蘇;其不合法性在于農(nóng)村土地是中國農(nóng)民的生存之基，如果市場化全面鋪開，農(nóng)民仍然面臨著與市民不一樣的市場機會，從法理角度看是行不通的。
正是基于此，有關(guān)放開農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的呼聲越來越大，以至于業(yè)界對《土地管理法》修改的期待也重點圍繞該方面展開。然而，期待已久的《土地管理法》改革沒有如期出臺，但這只是一個時機問題，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)從長期來看，必然是要放開的。應(yīng)值得探討的是，放開的方式為何，放開的時間點如何把握，放開又是以哪種節(jié)奏、以一種什么樣的遞次順序應(yīng)對中國差異巨大的地域特點。
從根源上看，公開的土地一級市場穩(wěn)定性與地方政府賴以為生的土地財政，決定了上述問題的答案。地方政府通過土地財政進行區(qū)域發(fā)展，基礎(chǔ)在于城市土地的有限性及政府對土地市場的壟斷。如果農(nóng)村建設(shè)用地可以合法流轉(zhuǎn)，這個市場將變?yōu)橐粋€“次公平”的市場，在這個市場上政府的競爭力無疑是無法保證的，這就成為地方政府管理市場能力的挑戰(zhàn)。決定農(nóng)村建設(shè)用地能否全面流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵，在于能否有效解決上述核心問題。
從當前的中國國情來看，土地財政短期內(nèi)無法有效退出，因此，農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)也必將以一種小范圍試點的模式推開，事實上有關(guān)嘗試一直在江浙一些發(fā)達地區(qū)進行，相關(guān)的制度探索也一直在推進，但是作為一個具體制度的改革，必然是“服從且服務(wù)于大局”。
新型城鎮(zhèn)化用地
轉(zhuǎn)向“后土地財政”
發(fā)展中國家的城鎮(zhèn)化歷程，大多也是該國經(jīng)濟迅速發(fā)展的過程，中間的投資拉動效應(yīng)不可忽視。然而，中國經(jīng)濟已經(jīng)在城鎮(zhèn)化的帶動下以每年近百分之十的速度增長了十數(shù)年，接下來將進入城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)發(fā)展期，這一階段的城鎮(zhèn)化政策導(dǎo)向，將成為影響中國經(jīng)濟發(fā)展速度與發(fā)展模式的重要因素。
事實上，決策層的闡述已經(jīng)表明，城鎮(zhèn)化在下一階段的發(fā)展，是一個存在頗多矛盾的問題。地方政府已經(jīng)習(xí)慣了通過城鎮(zhèn)化口號，大量圈地之后通過土地一級市場的批租行為，實現(xiàn)地方經(jīng)濟的短期爆發(fā)。然而事實也證明這種模式的不可持續(xù)性，尤其是大規(guī)模地方債務(wù)給全國金融系統(tǒng)帶來潛在風(fēng)險，大量征地導(dǎo)致社會矛盾等。然而，這種城鎮(zhèn)化用地模式是有其背景的——地方官員的任期制。這種以五年為期限的任職模式，導(dǎo)致手握大權(quán)的地方官員可以不顧地方實際，拋開個人風(fēng)險去短期發(fā)展城鎮(zhèn)化，以“賺取”政績，以圖升遷。因此，過去十年的城鎮(zhèn)化用地模式實際是長官意識主導(dǎo)的“竭澤而漁”模式。那么，新一屆政府又將如何把握這個帶著中國經(jīng)濟、社會命運的浩大工程?未來城鎮(zhèn)化用地模式又該如何控制?
