64歲的村干部余躍,說起話來頗有些時(shí)髦:“權(quán)責(zé)利清晰,資源變資本?！?nbsp;

　　在四川省都江堰市柳街鎮(zhèn)鶴鳴村“農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革成果展覽館”里,余躍三句不離“資源”。他指著鶴鳴村一幅規(guī)劃圖,對(duì)記者說:“現(xiàn)在都已經(jīng)按照這個(gè)建完了,節(jié)約出來的200多畝建設(shè)用地,那都是資源啊?！?nbsp;

　　轉(zhuǎn)過身,指著“產(chǎn)改”后發(fā)到農(nóng)民手上的“五證一卡”,他又說:“這下把資源全盤活了!” 

　　2007年6月7日,成都被授予“全國(guó)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”。同年12月19日,成都市確定都江堰市作為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn),鶴鳴村繼而成為“點(diǎn)中之點(diǎn)”,成為中國(guó)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革第一村。 

　　農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革被視為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最重要的改革內(nèi)容之一。打破“抱著金飯碗?yún)s過著窮日子”的原狀,將農(nóng)民手中的閑置土地資源激活,轉(zhuǎn)化為資產(chǎn)性收入以支持農(nóng)民進(jìn)城,成為題中之義。 

　　確權(quán)頒證頗艱難 

　　2008年1月2日,成都市委、市政府下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見》,這意味著成都的產(chǎn)權(quán)制度改革正式推開。 

　　確權(quán)頒證,是一切產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)。發(fā)端于鶴鳴村的那場(chǎng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試驗(yàn),同樣是從確權(quán)開始的。 

　　2008年以前,擁有1700余人口、3100余畝土地的鶴鳴村是一個(gè)全農(nóng)業(yè)村,經(jīng)濟(jì)落后,地處偏僻,被當(dāng)?shù)厝朔Q為“夾皮溝”。當(dāng)“確權(quán)頒證”、“產(chǎn)權(quán)制度改革”的消息傳到村里時(shí),時(shí)任村民委員會(huì)主任的余躍和村民們一樣,并不知道這意味著什么。 

　　余躍記得,市里來的一個(gè)領(lǐng)導(dǎo),給大家先解釋了一番:“確權(quán)頒證就是弄清楚每戶農(nóng)民有多少土地、房屋、林地,并把代表權(quán)屬的本本發(fā)給農(nóng)戶。有了本本,就可以用房屋產(chǎn)權(quán)進(jìn)行擔(dān)保貸款,去搞農(nóng)業(yè)項(xiàng)目,搞規(guī)模經(jīng)營(yíng)?！边@位領(lǐng)導(dǎo)還舉了一個(gè)例子:“雙流的羊肝菌出口,一畝地一年產(chǎn)值1.5萬美元,沒有規(guī)模經(jīng)營(yíng)是難以實(shí)現(xiàn)的。不愿意搞農(nóng)業(yè)的,也可以把土地流轉(zhuǎn)出去收取租金,自己外出打工,確權(quán)后就有保障了?！?nbsp;

　　余躍從1975年開始擔(dān)任村民小組組長(zhǎng),1997年又當(dāng)上了村主任,直到幾年前退休。他記得,1980年實(shí)施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制改革時(shí),鶴鳴村同樣是首個(gè)試點(diǎn)村?！按迕駛?cè)谏洗蔚母母镏袊L到了甜頭,所以這次響應(yīng)也很積極”。 

　　考慮到改革涉及利益較多,村里選擇了全村最小的組七組率先展開確權(quán)工作。余躍正是這個(gè)只有37戶84位村民的小組的組長(zhǎng)。 

　　“這比天下第一難事,還要難三分?！睍r(shí)隔多年,余躍仍發(fā)出這樣的感慨。 

　　最難的地方,在于歷史遺留問題復(fù)雜。從上世紀(jì)90年代到停止征收農(nóng)業(yè)稅前,鶴鳴村的農(nóng)民寧愿外出打工也不愿種地,有的把土地退給生產(chǎn)隊(duì)或送給別人種。這種行為被當(dāng)?shù)胤Q為“丟地”。余躍記得,有一年7組甚至有多達(dá)10戶人提出“丟地”。 

　　而如今聽說改革后土地可以流轉(zhuǎn)獲取租金,每畝地每年還有400元耕地保護(hù)基金,原來“丟地”的村民,自然又想把地要回去了。 

　　10余年前,村民劉懷俊把1畝8分地給村民王明祥種,到要確權(quán)時(shí),劉懷俊想把地要回來。王明祥則認(rèn)為:“當(dāng)年你出去打工,把土地拿給我,我貼化肥、農(nóng)藥,還交了10年農(nóng)業(yè)稅。憑啥你想要回去就要回去!” 

　　在類似糾紛不斷的情況下,鶴鳴村從各小組選出一些村民代表組成調(diào)解小組,處理這些矛盾。到后來,這種調(diào)解小組模式逐漸規(guī)范,并在整個(gè)成都地區(qū)推廣開來,取名“村民議事會(huì)”。鶴鳴村還形成了《農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革摸底調(diào)查公式異議處理(暫行)辦法》等規(guī)章制度。 

　　2008年3月10日,鶴鳴村完成了全村572戶入戶調(diào)查工作。3月18日全面完成資料匯總、公示等工作。集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)到村或組;而承包地、自留地、宅基地和農(nóng)民的房屋則全部確權(quán)到戶。 

　　確權(quán)結(jié)果還以一張“魚鱗圖”的形式呈現(xiàn)。全村每戶的土地在經(jīng)過實(shí)測(cè)后清晰地顯示在圖上,在確認(rèn)后由戶主在上面按上指印,看起來就像魚鱗一樣。這些信息還被轉(zhuǎn)化成電子數(shù)據(jù),在電腦上,只要點(diǎn)擊村民的名字,其名下土地、房屋等信息就在地圖上被清楚地標(biāo)注出來。 

　　2008年3月的最后一天,余躍和他組里的34戶村民,首批拿到了《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》、《集體土地使用權(quán)證》和《房屋所有權(quán)證》,小組還有一本《集體土地所有證》。 

　　當(dāng)年4月30日,鶴鳴村確權(quán)頒證全部結(jié)束。目前,涉及成都257個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、2745個(gè)村、212萬戶農(nóng)戶的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革確權(quán)***工作已經(jīng)完成。 

　　上市流轉(zhuǎn)的利好 

　　在都江堰市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作局局長(zhǎng)柴林看來,確權(quán)頒證是第一步,但是只有上市流轉(zhuǎn),才能體現(xiàn)土地的市場(chǎng)價(jià)值、融資價(jià)值。這才是體現(xiàn)土地財(cái)產(chǎn)性的根本。 

　　鶴鳴村的土地,在確權(quán)頒證后,市場(chǎng)價(jià)值很快就得到了體現(xiàn)。2008年6月,通達(dá)農(nóng)業(yè)生態(tài)有限公司通過土地流轉(zhuǎn)獲得了鶴鳴村約1100畝地的經(jīng)營(yíng)權(quán),用于種植蔬菜、花卉。流轉(zhuǎn)土地的村民每年每畝獲得與850斤大米等值的租金,約折合人民幣1200元。 

　　鶴鳴村的代鵬權(quán)夫婦,把全家的5畝地都租出去了,每年能獲得6000多元租金?！八麄兝蟽煽?0多歲,出去打工難,但在蔬菜基地打工還是可以的。每天8小時(shí),男的30元一天,女的25元一天。這樣算下來,兩口子在土地上一年能掙將近3萬元。再算上糧食直補(bǔ)款、耕地保護(hù)基金,收入增長(zhǎng)了好多倍?！庇嘬S說。 

　　六組的王清明一家,也將自己3畝多耕地中的大部分租了出去,自己留下8分地種點(diǎn)蔬菜。這樣一來每年在土地上的流轉(zhuǎn)費(fèi)(租金)收入也能到2000余元。“以往種水稻,主要是自己吃,也不敢賣,一年頂多有六七百元的收入,還要耗費(fèi)人力?！蓖跚迕鞯钠拮恿_安容告訴記者。 

　　余躍說,確權(quán)頒證的好處,是農(nóng)民可以放心大膽地把地流轉(zhuǎn)出去,農(nóng)業(yè)項(xiàng)目投資方也能放心大膽地租地,不必?fù)?dān)心由于權(quán)屬不清造成的糾紛。如今鶴鳴村半數(shù)耕地都已流轉(zhuǎn)至農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目中。 

　　讓羅安容更感興奮的,還不在于承包地的流轉(zhuǎn),而是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)帶來的自己居住環(huán)境的改善。 

　　2008年以前,王清明一家4口住在三間半瓦房里,下雨天只能從一條泥濘不堪的小路進(jìn)出。“5·12”地震后,老屋還受到輕微損傷。 

　　當(dāng)時(shí),鶴鳴村正在進(jìn)行一場(chǎng)利用已確權(quán)土地“產(chǎn)權(quán)置換”方式加快災(zāi)后重建的實(shí)驗(yàn)。 

　　“就是把原先散布于全村各地的村民,集中到一個(gè)片區(qū)中來,統(tǒng)一規(guī)劃成農(nóng)民社區(qū),由村民自主、自愿建設(shè)。我們村原有408畝集體建設(shè)用地,其中主要為宅基地,經(jīng)過整理集中后,滿足村民建房只需200余畝,其余200余畝則整治復(fù)耕為耕地,經(jīng)國(guó)土部門驗(yàn)收后,通過增減掛鉤政策,轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地指標(biāo),在都江堰市內(nèi)流轉(zhuǎn)?！庇嘬S介紹。 

　　按照當(dāng)?shù)貎r(jià)格,騰出來的集體建設(shè)用地?fù)Q成指標(biāo),每畝村集體能收入35萬元,這其中15萬元直接還給村民用于建房補(bǔ)助,另外20萬元在繳納完流轉(zhuǎn)稅后,用于村里的公共設(shè)施配套建設(shè)。 

　　通過這一政策,鶴鳴村參與建房的每個(gè)村民將獲得1.8萬元建房補(bǔ)貼。“我們?nèi)壹悠饋砭褪?.2萬元,剩下的錢自己再籌籌就行?！绷_安容告訴記者。 

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者了解到,成都市專門搭建的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái),是全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái),以公開規(guī)范的方式轉(zhuǎn)讓農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)。 

　　成都市還成立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司,由政府提供4億元的注冊(cè)資本,幫助地震受災(zāi)農(nóng)戶向金融機(jī)構(gòu)貸款重建住房。農(nóng)戶可以憑借在產(chǎn)權(quán)改革中拿到的宅基地使用權(quán)證,貸到有政府貼息的3萬元至6萬元貸款。 

　　都江堰市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作局政策法規(guī)科科長(zhǎng)王波告訴記者,成都的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌改革,實(shí)際上是在農(nóng)地確權(quán)的基礎(chǔ)上,以土地指標(biāo)交易帶動(dòng)農(nóng)村土地綜合整治,加大集體土地流轉(zhuǎn),推動(dòng)土地資源的市場(chǎng)化配置。 

　　在新建成的鶴鳴村,《法制日?qǐng)?bào)》記者看到的是一個(gè)如同高檔別墅社區(qū)一般的住宅區(qū)域。綠陰掩映下,獨(dú)門獨(dú)戶的民宅設(shè)計(jì)樣式美觀多樣,門前屋后還有小片土地可供種植蔬菜。都江堰市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)工作局副局長(zhǎng)于江洪告訴記者,這是農(nóng)村土地制度改革帶給村民最直觀的好處:“就地城鎮(zhèn)化——享受和城里人一樣水平的住房條件和公共配套服務(wù)?！?nbsp;

　　宅基地流轉(zhuǎn)難題 

　　余躍告訴記者,鶴鳴村村民新建好的房子,甚至已經(jīng)吸引了一些城里人的目光。而村里有10戶左右人家,房子始終處于閑置狀態(tài),也一直想“賣掉”。 

　　“二組、三組、四組、七組都有,有的是孩子在外面上學(xué)、打工定居下來,把老人也接出去住了;還有的是老人不在了,夫妻倆在都江堰做生意,想把房子賣掉盤個(gè)店面?！庇嘬S說。 

　　據(jù)他介紹,村里的房子按價(jià)格算,大概值每平方米2000元至3000元,這樣的價(jià)格十分誘人,但是城里人來看了以后,還是不放心。 

　　“雖然已經(jīng)確權(quán)給村民了,也有了房產(chǎn)證,但是按照現(xiàn)在的規(guī)定,宅基地是不能轉(zhuǎn)讓給外人的。來看的人還是有顧慮,不敢買?！庇嘬S用了句很通俗的話來說,“感覺就是領(lǐng)導(dǎo)講話只說了上半句,下半句沒說出來?！?nbsp;

　　余躍說,現(xiàn)在村里每年有400余人到城里打工,在城里定居下來的人越來越多:“現(xiàn)在是10戶,過幾年可能就是50戶想賣了?！?nbsp;

　　《法制日?qǐng)?bào)》記者從多名專家口中得知,土地制度改革之所以在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中被寄予厚望,正是因?yàn)樵趯?shí)現(xiàn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易后,既可增加土地供應(yīng),又能讓農(nóng)民獲得財(cái)產(chǎn)性收益,以便在城市中投資、購房,并最終定居下來成為市民。 

　　宅基地就是農(nóng)民手中可用于轉(zhuǎn)化為財(cái)產(chǎn)性收入的最重要資源。但由于現(xiàn)行土地管理法等相關(guān)法律的約束,農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)還僅限于本村之間。在都江堰市實(shí)行的產(chǎn)權(quán)制度改革中,這一度成為最難突破的法律屏障。 

　　在遭受地震災(zāi)害后,2008年8月,都江堰市政府下達(dá)的《關(guān)于扶持居民安居置業(yè)促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》,鼓勵(lì)社會(huì)力量參與災(zāi)后重建。在整個(gè)成都地區(qū),聯(lián)建還包括彭州、崇州、大邑和邛崍等地。 

　　意見指出,到2009年12月31日前,城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)以外集體經(jīng)濟(jì)組織可以引進(jìn)社會(huì)資金(企業(yè)或個(gè)人)實(shí)施統(tǒng)規(guī)自建安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè),并將原受災(zāi)毀損房屋宅基地還耕,節(jié)約的集體建設(shè)用地(指標(biāo))經(jīng)驗(yàn)收后,可在項(xiàng)目區(qū)范圍內(nèi)按規(guī)劃通過集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)方式取得,用于旅游、服務(wù)、商業(yè)和工業(yè)等項(xiàng)目。社會(huì)投資者與農(nóng)戶聯(lián)建,房管部門辦理分割農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)或辦理房屋共有產(chǎn)權(quán)。 

　　“大觀鎮(zhèn)在青城后山腳下,旅游、餐飲、住宿等第三產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá),還有大量高檔別墅。正因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)比較好,所以大觀鎮(zhèn)一開始就被立為產(chǎn)改中土地流轉(zhuǎn)這一環(huán)節(jié)的試點(diǎn)?！辈窳指嬖V記者,他當(dāng)時(shí)恰好在大觀鎮(zhèn)當(dāng)黨委書記。 

　　他介紹,通過聯(lián)建,農(nóng)戶解決了重建資金問題,不用花一分錢就可以住上好房子;聯(lián)建方則得以投資,讓地方旅游產(chǎn)業(yè)得到發(fā)展。 

　　但柴林也坦言,從更深層意義講,聯(lián)建的實(shí)質(zhì)是宅基地、集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)、出讓、抵押的探索。 

　　土地管理法第六十三條規(guī)定,農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租給非農(nóng)業(yè)建設(shè);但是,符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè),因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外。 

　　“這說明現(xiàn)有土地登記辦法把集體建設(shè)用地和宅基地已經(jīng)區(qū)分開,集體建設(shè)用地是可以出讓給除房地產(chǎn)之外的個(gè)人或企業(yè)從事旅游等服務(wù)業(yè)開發(fā)的?！辈窳纸忉尩?聯(lián)建房之所以可以上市交易,因?yàn)槟鞘羌w建設(shè)用地上的產(chǎn)業(yè)房,而非宅基地上的住房。 

　　即便在法律上找不出明顯的硬傷,但讓柴林無法回避的是:“這實(shí)際也只能算是鉆了空子,細(xì)究起來,還是會(huì)有問題?！?nbsp;

　　“聯(lián)建政策切切實(shí)實(shí)起到了作用,整個(gè)大觀鎮(zhèn),引進(jìn)社會(huì)資金50多億元參與災(zāi)后重建,大多數(shù)農(nóng)民都是不花錢即住上了別墅,同時(shí)又成為當(dāng)?shù)芈灭^的工人?！辈窳终J(rèn)為,這正是新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵所在,而在證明改革實(shí)效以后,相關(guān)的法律、政策理應(yīng)適當(dāng)?shù)刈鞒稣{(diào)整,以進(jìn)一步為新型城鎮(zhèn)化服務(wù)。