如此一來，上述原村集體所占土地在出讓后將在事實上轉(zhuǎn)變?yōu)閲杏玫?。對此，深圳市?guī)土委土地利用處處長陳軍軍向媒體表示，上述兩規(guī)定對盤活農(nóng)地將起到關(guān)鍵作用，若得以實施，“農(nóng)地入市”渠道將從已試行的工業(yè)用地，拓寬到安居型商品房和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老設(shè)施等民生領(lǐng)域。

　　陳軍軍透露，起草部門還正在探索“農(nóng)地”未來進(jìn)入醫(yī)院、學(xué)校等民生領(lǐng)域，這將是深圳“土改”的重大舉措。陳軍軍表示，政府的主要目的是加快落實土地的盤活政策，增加有效的土地供給，同時讓國家與農(nóng)民個人通過合法公開透明的方式“共享收益”。

　　深圳土改溯源

　　深圳一直在中國土地制度改革中扮演重要角色。1987年這里敲出中國“土地拍賣第一槌”，開創(chuàng)土地市場化交易先河，此后又率先探索統(tǒng)征統(tǒng)轉(zhuǎn)的“征轉(zhuǎn)分離”用地模式。經(jīng)1992年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年的城市化轉(zhuǎn)地后，深圳整體性將市規(guī)劃區(qū)內(nèi)城中村集體土地轉(zhuǎn)為國有，由此成為中國第一個轄區(qū)土地全部國有化的城市。

　　然而，由于深圳土地昂貴，上述1992年和2004年兩次土地統(tǒng)征遭到實際控制土地的集體經(jīng)濟(jì)組織抵制，征地拆遷手續(xù)始終未真正完成，土地仍由“城中村”經(jīng)營，深圳政府委婉稱其為“合法外用地”。

　　2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，深圳全市土地總面積1991.71平方公里，其中農(nóng)用地916.17平方公里，建設(shè)用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。這其中，原村集體共占用約390平方公里建設(shè)土地，占全市建設(shè)用地42%，其中僅有四分之一（95平方公里）為合法用地。這意味著，超過全深圳用地總量三分之一的原農(nóng)村集體土地和被定性為“違法違建”的占地?zé)o法進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。

　　周其仁帶領(lǐng)的北大國發(fā)院課題組撰寫報告稱，盡管政府擁有名義上的土地所有權(quán)，但實際中卻難以行使；原村民雖在事實上享有著用益物權(quán)，但不能堂堂正正地從事合法開發(fā)與再開發(fā)，常因此錯失市場機(jī)會。盡管“違法建筑”可以避稅，但這點(diǎn)“好處”似乎也難抵時時遭受“查違”、“拆違”的巨大風(fēng)險。這就使深圳陷入了“政府拿不走、村民用不好、市場難作為”的困境，深圳市政府、原村民集體，乃至整個市場都不是贏家。

　　同時，據(jù)財新記者在深圳國土部門的了解，2011年至2020年未來10年里，深圳實際可用的新增建設(shè)用地僅42平方公里，且多為零星、分散地塊。深圳面臨無新增用地可供的困境。如何將“合法外用地”納入合法框架，成為改革重心。

　　2012年5月，深圳土改開始破局，《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲國土資源部和廣東省政府聯(lián)合批復(fù)，掀起了對這近400平方公里“原農(nóng)村集體組織占地”的全面清理。

　　隨后的2013年1月，作為首批細(xì)化實施方案的“1+6”文件公布，首次提出允許深圳市區(qū)原村集體擁有的工業(yè)用地入市流轉(zhuǎn)。

　　根據(jù)“1+6”文件，原村集體實際占用的工業(yè)用地入市亦有兩種收益分配方式可選：一是所得收益50%納入市國土基金，50%歸原村集體；二是所得收益70%納入市國土基金，原村集體獲得30%，并可持有不超過總建筑面積20%的物業(yè)用于產(chǎn)業(yè)配套。

　　2013年12月深圳首塊原農(nóng)村集體用地上市，位于寶安鳳凰社區(qū)的A217-0315宗地以底價1.16億元拍出，出讓收益由鳳凰社區(qū)和深圳市國土基金三七分成，成交后鳳凰社區(qū)還將繼續(xù)持有總建筑面積約20%的物業(yè)專用于產(chǎn)業(yè)配套，這采取的正是上述第二種收益分配方式。