三、關(guān)于賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能 

　　《決定》明確提出，穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。賦予農(nóng)民承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，是一個重大政策突破。 

　　賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民對承包地的權(quán)能更加完整和充分。這有利于進(jìn)一步完善農(nóng)民同土地的關(guān)系，有利于維護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益，有利于保護(hù)土地使用權(quán)作為農(nóng)民的用益物權(quán)，有利于擴(kuò)展農(nóng)地的生產(chǎn)經(jīng)營功能，有利于促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展。我國農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)民通過承包經(jīng)營獲得的是土地的使用權(quán)?，F(xiàn)行情況下，農(nóng)民擁有的土地使用權(quán)主要是兩個部分，一個是土地承包經(jīng)營權(quán)，包括耕地、林地、草地的承包經(jīng)營權(quán)，按有關(guān)法律規(guī)定，耕地承包期為30年，草地承包期為30~50年，林地承包期為30~70年；另一個是宅基地使用權(quán)。另外，農(nóng)民可以通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式承包集體的荒山、荒溝、荒丘、荒灘，獲得“四荒地”承包經(jīng)營權(quán)。按現(xiàn)行法律規(guī)定，土地承包經(jīng)營權(quán)屬于用益物權(quán)，農(nóng)民享有的承包地權(quán)能包括占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式。但是，由于《物權(quán)法》規(guī)定，耕地、宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押，因而使得農(nóng)民擁有的土地承包經(jīng)營權(quán)的用益物權(quán)權(quán)能不完整、不充分。賦予農(nóng)民更多的土地使用權(quán)權(quán)能，就是賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)擁有抵押、擔(dān)保等權(quán)利，使農(nóng)民能夠以土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押、擔(dān)保等活動。將抵押擔(dān)保權(quán)注入土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能，可以充分活化土地使用權(quán)的金融功能和作用，擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，有效緩解農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中面臨的融資難難題，使農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展獲得有效金融支持，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展提供強(qiáng)大動力。所以，在農(nóng)民已經(jīng)擁有的承包地占有、使用、收益以及承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他流轉(zhuǎn)方式權(quán)能基礎(chǔ)上，賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，使農(nóng)民擁有的承包地權(quán)能更加完整和充分，是實(shí)踐的迫切需要。 

　　賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，中央政策已經(jīng)在林地承包經(jīng)營權(quán)方面進(jìn)行了成功實(shí)踐，受到農(nóng)民廣泛歡迎。2003年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于加快林業(yè)發(fā)展的決定（2003年中發(fā)9號）》規(guī)定，林地使用權(quán)可抵押、擔(dān)保、入股和作為合資、合作的出資或條件。2008年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見（2008年中發(fā)10號）》規(guī)定，林地承包經(jīng)營權(quán)人可依法對擁有的林地承包經(jīng)營權(quán)和林木使用權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)讓、入股、抵押。林地是農(nóng)村集體土地的重要組成部分。林地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保的成功實(shí)踐，為在一般意義上規(guī)定賦予農(nóng)民對土地承包經(jīng)營權(quán)享有抵押、擔(dān)保權(quán)利提供了有力支持。另外，近年來，不少地方對賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保權(quán)利進(jìn)行了探索，極大改善了農(nóng)民融資難狀況，農(nóng)民利用這些抵押貸款資金改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和投資創(chuàng)業(yè)，大大推動了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展。這些實(shí)踐也為賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利的政策突破提供了有力支撐。 

　　賦予土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，不會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，絕對不會出現(xiàn)所謂的農(nóng)村集體土地改變性質(zhì)問題。有人擔(dān)心，賦予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)利會改變農(nóng)村土地集體所有性質(zhì)，這種擔(dān)心是沒有依據(jù)的。因?yàn)?，從法理上講，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，所抵押的只是農(nóng)民對土地的使用權(quán)，即用益物權(quán)，而不是土地的所有權(quán)，用益物權(quán)抵押并不會改變農(nóng)村土地的集體所有權(quán)性質(zhì)，即使出現(xiàn)抵押風(fēng)險，所轉(zhuǎn)移的也只是土地承包經(jīng)營權(quán)，即轉(zhuǎn)移的是土地的使用權(quán)，土地的所有權(quán)并不會發(fā)生轉(zhuǎn)移，因而農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)并不會因?yàn)橘x予農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)抵押和擔(dān)保權(quán)利而改變。 

　　四、關(guān)于鼓勵承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn) 

　　《決定》明確提出，鼓勵承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。這為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提出了明確方向和要求。農(nóng)業(yè)企業(yè)與專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社并列，成為承接土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的載體，是一個政策突破。 

　　第一，承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的需要。隨著農(nóng)村勞動力不斷向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，留在農(nóng)村務(wù)農(nóng)的年輕人越來越少，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)人員老齡化、后繼乏人問題日益嚴(yán)重，“將來誰來種地”已成為我國農(nóng)業(yè)健康發(fā)展和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的一個重大問題，成為影響我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全的一個突出問題。2012年底，全國農(nóng)村外出務(wù)工經(jīng)商勞動力已超過2.63億人，40歲以下占60%，平均年齡37歲。據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，全國農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，51~60歲占21.3%，60歲以上占11.2%，即農(nóng)業(yè)從業(yè)人員近1/3已超過50歲。動態(tài)看，我國農(nóng)業(yè)勞動力老齡化發(fā)展很快。與第一次農(nóng)業(yè)普查相比，第二次普查時50歲以上農(nóng)業(yè)從業(yè)人員比重上升了14.4個百分點(diǎn)，平均每年上升1.44個百分點(diǎn)。按此趨勢，到2016年第三次農(nóng)業(yè)普查時，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中50歲以上比重將超過50%。據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)數(shù)據(jù)，2012年務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡49歲，2003~2012年務(wù)農(nóng)勞動力平均年齡增加5歲，平均每年增加0.5歲。與老齡化一并出現(xiàn)的還有農(nóng)業(yè)從業(yè)人員女性化和低文化程度化。根據(jù)第二次農(nóng)業(yè)普查，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，女性占53.2%，超過男性6.4個百分點(diǎn)，文盲半文盲和小學(xué)文化程度超過50%。在一些工業(yè)化、城鎮(zhèn)化先行地區(qū)，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化、女性化更為嚴(yán)重。浙江省農(nóng)業(yè)從業(yè)人員中，50歲以上占比達(dá)到53％，30歲以下的僅有6％；江蘇省從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民平均年齡已達(dá)58.2歲。即使在農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員老齡化也很明顯，據(jù)湖南省糧食生產(chǎn)大縣寧鄉(xiāng)縣調(diào)查，該縣從事糧食生產(chǎn)的農(nóng)民年齡在50歲以上的占比高達(dá)63％，女性占比高達(dá)65.7％，20~29歲的僅占3.5％。對照聯(lián)合國有關(guān)機(jī)構(gòu)的標(biāo)準(zhǔn)，勞動年齡人口中45歲及以上勞動力為老年勞動力，老年勞動力占比超過15％時為老年型勞動力結(jié)構(gòu)，我國農(nóng)業(yè)勞動力年齡結(jié)構(gòu)已明顯處于老年型。所以，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體十分迫切。專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的主要形式。承包經(jīng)營權(quán)向這些經(jīng)營主體流轉(zhuǎn)，有利于推動我國新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體快速成長。 

　　第二，承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的需要。第二次農(nóng)業(yè)普查結(jié)果顯示，全國從事農(nóng)作物種植業(yè)的農(nóng)戶戶均土地規(guī)模不足10畝，不少農(nóng)戶的土地還分散為幾個小塊，90%左右的農(nóng)戶養(yǎng)肉牛數(shù)量在2頭以下，93%左右的農(nóng)戶養(yǎng)豬數(shù)量在10頭以下，80%左右的農(nóng)戶養(yǎng)羊數(shù)量在10只以下。這種小規(guī)模分散經(jīng)營難以實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。發(fā)展規(guī)模經(jīng)營和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是我國農(nóng)業(yè)改革發(fā)展的重要方向。鄧小平同志在上世紀(jì)90年代初就提出：中國社會主義農(nóng)業(yè)的改革和發(fā)展，從長遠(yuǎn)的觀點(diǎn)看，要有兩個飛躍。第一個飛躍，是廢除人民公社，實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制。這是一個很大的前進(jìn)。第二個飛躍，是適應(yīng)科學(xué)種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。這又是一個很大的前進(jìn)。要提高機(jī)械化程度，利用科學(xué)技術(shù)發(fā)展成果，一家一戶是做不到的。特別是高科技成果的應(yīng)用，有的要超過村的界限，甚至超過區(qū)的界限。僅靠雙手勞動，僅是一家一戶的耕作，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)是不可能的。承包經(jīng)營權(quán)向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，是推動農(nóng)業(yè)實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營的根本途徑，有利于推動我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。