規(guī)劃之爭(zhēng)

　　被相關(guān)部門認(rèn)定為小產(chǎn)權(quán)房的水城御墅拆除后，宏福集團(tuán)加速了推動(dòng)四個(gè)酒店項(xiàng)目以自征自用模式轉(zhuǎn)為國有土地的行動(dòng)。這是一種突破 “招拍掛”主流模式的變通之道，也是黃福水惟一可以接受的國有化方式。

　　如果最終獲行，政府仍要履行征地程序，宏福集團(tuán)則要為這些項(xiàng)目補(bǔ)辦立項(xiàng)、規(guī)劃、土地等手續(xù)，補(bǔ)繳土地出讓金。“黃福水是算過賬的，政府要給一筆征地補(bǔ)償，并支付一級(jí)開發(fā)投資，宏福集團(tuán)再支付土地出讓金。如此相抵，不會(huì)虧太多。”蔡繼明告訴財(cái)新記者。但黃福水估計(jì)：“主要項(xiàng)目做下來，沒有幾個(gè)億估計(jì)不成。”

　　不過，轉(zhuǎn)國有的程序數(shù)年前就已啟動(dòng)，但手續(xù)遲遲沒辦下來。據(jù)財(cái)新記者了解，規(guī)劃部門至今沒有松口。一位北京市規(guī)委人士稱，這些項(xiàng)目都是“未批先建”，而且大大突破了北京市規(guī)委所批的規(guī)劃。

　　農(nóng)民自主和政府主導(dǎo)是兩條城市化的道路，規(guī)劃也許是這兩條道路之間種種矛盾交織最多的領(lǐng)域。

　　黃福水帶領(lǐng)鄭各莊走自主城市化道路，第一次突破性地主動(dòng)出擊，正是從制定規(guī)劃開始的。

　　早在1996年，認(rèn)為改造村莊先要有規(guī)劃的黃福水就花錢請(qǐng)專家繪制了《鄭各莊村21世紀(jì)生態(tài)莊園》規(guī)劃。它將鄭各莊村村域規(guī)劃出生活居住、科技產(chǎn)業(yè)、教育科研、旅游休閑、商業(yè)服務(wù)等五大功能，計(jì)劃用20年的時(shí)間實(shí)現(xiàn)?！拔覀兡媒o上面看，他們笑說，你們實(shí)現(xiàn)得了嗎？”郝玉增回憶稱。

　　這在當(dāng)時(shí)是個(gè)創(chuàng)舉。2008年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》實(shí)施之前，中國只有城市規(guī)劃，鄉(xiāng)村規(guī)劃基本是個(gè)空白，也并未納入有效監(jiān)管。并且，農(nóng)民自主規(guī)劃、自行建設(shè)城鎮(zhèn)的權(quán)利則至今缺乏法律依據(jù)。各級(jí)政府正是通過規(guī)劃，將城市擴(kuò)張待征的農(nóng)村土地劃入城市范圍，主導(dǎo)、控制開發(fā)建設(shè)。根據(jù)《憲法》和《土地管理法》相關(guān)規(guī)定，城市土地屬于國家。每一版土地利用規(guī)劃和城市總體規(guī)劃都會(huì)劃定一個(gè)規(guī)劃圈，被劃入圈內(nèi)就被認(rèn)為是城市范圍。

　　在規(guī)劃圈內(nèi)，則要按照每年的行政計(jì)劃，自上而下逐級(jí)釋放土地利用指標(biāo)，擬開發(fā)項(xiàng)目拿到土地指標(biāo)，通過相關(guān)審批，才能最終上馬。典型的流程是：劃入城市或城鎮(zhèn)規(guī)劃圈，等待政府下達(dá)開發(fā)計(jì)劃，被征地，給予通常遠(yuǎn)低于土地增值收益的補(bǔ)償，然后土地不再屬于農(nóng)民所有，方才在法律意義上實(shí)現(xiàn)城市化。

　　1996年，《鄭各莊村21世紀(jì)生態(tài)莊園》規(guī)劃出臺(tái)時(shí)，鄭各莊還沒有被劃進(jìn)北京的城市總體規(guī)劃圈。鄭各莊一邊馬不停蹄搞建設(shè)，一邊四處跑規(guī)劃，希望這份藍(lán)圖獲得官方承認(rèn)。黃福水聲稱還請(qǐng)住建部專家給予了論證。

　　直到2005年，北京完成城市總體規(guī)劃修訂，規(guī)劃圈擴(kuò)大至六環(huán)。以此為機(jī)，鄭各莊在1996年版規(guī)劃基礎(chǔ)上完成的《鄭各莊片區(qū)平西府組團(tuán)控制性詳細(xì)規(guī)劃》，終獲北京市規(guī)委批準(zhǔn)。鄭各莊成為北京極少數(shù)自己掌握了規(guī)劃主動(dòng)權(quán)的村莊。黃福水至今對(duì)跑規(guī)劃之難心有余悸。不過，有北京市規(guī)委人士認(rèn)為，鄭各莊是自作主張先行建設(shè)，倒逼規(guī)委認(rèn)可其規(guī)劃。

　　根據(jù)這份規(guī)劃，村域內(nèi)4331.3畝土地，除了保留73.5畝農(nóng)業(yè)用地，大部分土地規(guī)劃為集體建設(shè)用地即非農(nóng)產(chǎn)業(yè)用地。如今，規(guī)劃藍(lán)圖上，住宅板塊、教育板塊、科技板塊等，按最初的設(shè)想已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。不過，在鄭各莊南邊，原來規(guī)劃為工業(yè)用地、文化娛樂等的一個(gè)區(qū)塊，已經(jīng)成為宏福集團(tuán)辦公樓宏福大廈、溫都水城、幾個(gè)酒店等主要項(xiàng)目所在地。這些項(xiàng)目開工時(shí)也都沒有走用地審批程序。而被拆的“水城御墅”地塊原先是舊村莊，鄭各莊做規(guī)劃時(shí)未將這塊地納入，但在2003年前后，被北京劃定為第N第綠隔區(qū)，該方案進(jìn)入《北京市城市總體規(guī)劃（2004-2020）》，和鄭各莊的設(shè)想有了沖突。黃福水表示，對(duì)此并不知情，也未獲告知。

　　黃福水告訴財(cái)新記者，之所以沒有走正當(dāng)手續(xù)，是因?yàn)樵儐栠^相關(guān)人士，獲知需要先從土地國有化做起，過程很漫長。“走國有征地的安貞心康醫(yī)院從2003年著手辦手續(xù)，十年過去了，還沒最后弄完?！彼J(rèn)為，村莊調(diào)整規(guī)劃并沒有突破大類，具體用途應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，產(chǎn)業(yè)要升級(jí)，“農(nóng)民等不起”。他承認(rèn)，直到遇到融資抵押?jiǎn)栴}，才不得不考慮辦理產(chǎn)權(quán)證。

　　但鄭各莊的做法被前述北京市規(guī)委人士認(rèn)為， “自由度太大了”?！熬频觏?xiàng)目有的把容積率從1.5調(diào)到了3.0、4.0，鄭各莊是溫榆河畔生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，不該建那么高的建筑?！彼硎?，規(guī)委沒法認(rèn)可，一時(shí)很難找到大家都能接受的解決方案。一位北京國土系統(tǒng)人士告訴財(cái)新記者， “一開始不愿走正常手續(xù)，到后來補(bǔ)辦就很難。違法成本高，才是合理的”。

　　不過，在一些專家看來，中國城鄉(xiāng)二元的土地制度、行政主導(dǎo)的規(guī)劃體系，已經(jīng)使如鄭各莊等許多農(nóng)民自主建設(shè)處于違法與被違法糾纏的灰色狀態(tài)。

　　依據(jù)前述法律相關(guān)規(guī)定，鄭各莊一旦規(guī)劃獲批，進(jìn)了“圈”，就相應(yīng)喪失了自己開發(fā)建設(shè)的權(quán)利，不能再以辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)申請(qǐng)集體占地方式拿到合法的用地手續(xù)，而要等待政府開發(fā)。監(jiān)管部門的認(rèn)識(shí)并不一致?！皩?shí)踐操作中只要規(guī)范申請(qǐng)，還是可以批?！鼻笆霰本﹪料到y(tǒng)人士告訴財(cái)新記者。但前述北京市規(guī)委人士則稱，“不能辦了?；A(chǔ)設(shè)施等都是政府投資，如果允許集體占地，又不交稅，鄭各莊就是小集體占大集體便宜?！倍_發(fā)房地產(chǎn)更不可能獲許。

　　在現(xiàn)有法律制度框架下，鄭各莊的規(guī)劃訴求和監(jiān)管部門的行政門檻之間的矛盾很難彌合。中國社會(huì)科學(xué)院城市發(fā)展與環(huán)境研究所所長助理宋迎昌等人，在前述昌平區(qū)規(guī)劃分局集體建設(shè)用地利用課題報(bào)告中提出，中國的規(guī)劃體系是一種城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)思維定勢(shì)下不平等的體系，較多地考慮了上級(jí)政府的意志，維護(hù)了上級(jí)政府、城市中心區(qū)和昌平新城的利益，讓農(nóng)民承擔(dān)了較多的社會(huì)責(zé)任，如基本農(nóng)田保護(hù)、生態(tài)綠化用地保護(hù)等。農(nóng)民被規(guī)劃牽著鼻子走，成為城市化的被改造者，被動(dòng)適應(yīng)城市化。

　　宋迎昌參與了北京市土地利用總體規(guī)劃編制。他表示，村莊、農(nóng)民在規(guī)劃制定過程中是缺乏話語權(quán)和知情權(quán)的。原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源認(rèn)為，建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相洽的、公眾參與的規(guī)劃制定和調(diào)整制度，正是新土改要解決的問題。